สรุปสสส.เสวนาทัศนะ

ครั้งที่ 3/2566

หัวข้อ ขยายเวลาบังคับใช้กฎหมายห้ามทรมานฯ : ผลทางกฎหมายและผลต่อประชาชน

วันพุธที่ 22 กุมภาพันธ์ 2566

เวลา 11.00-12.30 น.

ผู้ร่วมเสวนา

1. พรเพ็ญ คงขจรเกียรติ ผอ.มูลนิธิผสานวัฒนธรรม
2. ดร.น้ำแท้ มีบุญสล้าง ผอ.สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาการสอบสวนและการดำเนินคดี

สำนักงานอัยการสูงสุด

เกริ่นนำ

            พระราชบัญญัติป้องกันและปราบปรามการทรมานและการกระทำให้บุคคลสูญหาย พ.ศ. 2565 จะมีผลบังคับใช้ในวันที่ 22 กุมภาพันธ์นี้ แต่เมื่อวันที่ 14 กุมภาพันธ์ คณะรัฐมนตรีได้มีมติเห็นชอบให้เสนอร่างพระราชกำหนดแก้ไขเพิ่มเติมพระราชบัญญัติป้องกันและปราบปรามการทรมานและการกระทำให้บุคคลสูญหาย พ.ศ. 2565 พ.ศ. …. ขยายกำหนดเวลาในการมีผลใช้บังคับของมาตรา 22 มาตรา 23 มาตรา 24 และมาตรา 25 แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าวออกไป โดยให้มีผลใช้บังคับตั้งแต่วันที่ 1 ตุลาคม 2566 เป็นต้นไป เนื่องจากปรากฏข้อเท็จจริงว่า สำนักงานตำรวจแห่งชาติซึ่งเป็นหน่วยงานหลักในการปฏิบัติการตามกฎหมายแจ้งว่ายังมีปัญหาและอุปสรรคเกี่ยวกับความพร้อมด้านงบประมาณ การจัดหาเครื่องมือและอุปกรณ์ และขั้นตอนการปฏิบัติงานในการบังคับใช้พระราชบัญญัติดังกล่าว สสส.เสวนาทัศนะ เห็นว่าการตราพระราชกำหนดดังกล่าวจะเป็นการประวิงเวลามิให้มีการบังคับใช้กฎหมายห้ามทรมานและอุ้มหาย จึงจัดเสวนาครั้งนี้เพื่อตรวจสอบความถูกต้องของการตราพรก.ดังกล่าวและติดตามผลของการบังคับใช้กฎหมายห้ามทรมานฯ หากมีพรก.ขยายเวลาบังคับใช้ เพื่อให้สาธารณะติดตามตรวจสอบการบังคับใช้กฎหมายนี้ต่อไป

            เนื่องจากอัยการน้ำแท้ มีบุญสล้าง ติดประชุมการออกระเบียบกลางเกี่ยวกับข้อกำหนดต่างๆที่ออกตามพระราชบัญญัติป้องกันและปราบปรามการทรมานฯ ในฐานะคณะอนุกรรมการฯของกระทรวงยุติธรรม ไม่สามารถเข้าร่วมรายการได้ จึงขออภัยไว้ ณ โอกาสนี้

การตราพรก.ฉุกเฉินฯเพื่อขยายระยะเวลาบังคับใช้พรบ.ห้ามทรมานฯ จะขัดต่อรัฐธรรมนูญหรือไม่

พรเพ็ญ คงขจรเกียรติ เราได้รับข่าวลือมานานพอสมควรว่าจะมีการขอขยายระยะเวลาการบังคับใช้กฎหมายห้ามทรมานฯนี้ โดยเหตุผลจากความไม่พร้อมของสำนักงานตำรวจแห่งชาติ – สตช. และข่าวลือนั้นก็เป็นจริงเมื่อวันที่ 6 มกราคม 2566 เมื่อ สตช. ทำหนังสือถึงกระทรวงยุติธรรมแจ้งว่ามีปัญหาขัดข้องในการปฏิบัติตามกฎหมายห้ามการทรมานฯ ที่จะต้องใช้งบประมาณจัดซื้อกล้องติดตามตัวเจ้าหน้าที่ตำรวจจำนวน 2 แสน5 หมื่นคน เป็นเงินกว่า 3.4 พันล้านบาท ซึ่งเหตุผลดังกล่าวไม่น่าจะฟังได้ เพราะการกฎหมายฉบับนี้จัดทำขึ้นก็เพื่อป้องกันมิให้มีการซ้อมทรมาน ป้องกันการกระทำที่โหดร้ายไร้มนุษยธรรมหรือย่ำยีศักดิ์ศรีมนุษย์ ที่สตช.ก็มีส่วนร่วมในการจัดทำร่างกฎหมายก่อนที่รัฐสภาจะให้ความเห็นชอบผ่านให้เป็นกฎหมาย นอกจากนี้กฎหมานฉบับนี้ไม่ได้กำหนดให้เจ้าหน้าที่ตำรวจทุกนายต้องติดกล้องประจำตัวเลย เฉพาะเจ้าหน้าที่ตำรวจที่มีอำนาจในการจับกุมและควบคุมตัวบุคคลเท่านั้นจึงไม่จำเป็นต้องใช้งบประมาณสำหรับตำรวจทั้ง 2 แสน 5 หมื่นคน ที่สำคัญกว่านั้นรัฐบาลยังได้รับการชื่นชมจากสำนักงานข้าหลวงใหญ่เพื่อสิทธิมนุษยชนแห่งสหประชาชาติ (Office of the High Commissioner for Human Rights: OHCHR)   ว่ามีความพยายามในการประกาศใช้ พ.ร.บ.ป้องกันและปราบปรามการทรมานและการกระทำให้บุคคลสูญหาย พ.ศ. 2565[1] แต่ทำไมจึงเกิดเหตุการณ์ที่ย้อนแย้งกับสิ่งที่ได้ริเริ่มมาแต่ต้น เราถือว่ากฎหมายฉบับนี้เป็นฉันทามติของสังคมที่ต้องการเห็นกฎหมายแบบนี้ออกมาบังคับใช้ เพราะรัฐบาลโดยกระทรวงยุติธรรมเป็นผู้เสนอร่างกฎหมายฯ นี้ เข้าสู่การพิจารณาของรัฐสภาด้วย และต้องขอชื่นชมข้าราชการระดับปฏิบัติการของกระทรวงยุติธรรมที่ทำงานอย่างหนักในการประสานงาน ผลักดันให้ส่วนราชการที่เกี่ยวข้องออกมายอมรับให้มีการปฏิบัติการให้เป็นตามกฎหมาย

แม้ว่าการขอเลื่อนการบังคับใช้จะมีเพียง 4 มาตรา ซึ่งย่อมเป็นประโยชน์ต่อประชาชนที่ถูกจับและตัว เจ้าหน้าที่ผู้จับกุมด้วยเพราะมีกล้องบันทึกตลอดเวลาตั้งแต่การจับกุม แต่มีข้อสังเกตว่ากฎหมายห้ามการทรมานฯนี้ใช้บังคับกับการใช้กฎหมายพิเศษในจังหวัดชายแดนใต้ด้วย ทั้งนี้เป็นไปตามมาตรา 12[2] หมายความว่าหากเจ้าหน้าที่ใช้อำนาจตามกฎอัยการศึกในการควบคุมตัวใครไว้ 7 วันตามกฎหมาย ก็ต้องบันทึกภาพและเสียงในระหว่าง 7 วัน.      ที่ควบคุมบุคคลดังกล่าวไว้ตามกฎหมายนี้ด้วย และต้องบันทึกภาพและเสียงตลอดเวลาก่อนจะส่งตัวให้พนักงานสอบสวน ซึ่งในบริบทของ 3 จังหวัดชายแดนใต้ นอกจากเจ้าหน้าที่ทหารหรือ กอ.รมน.สามารถควบคุมตัวตาม.      กฎอัยการศึก 7 วันแล้ว ยังสามารถควบคุมตัวได้อีก 30 วันตามพรก.ฉุกเฉินฯ ก่อนส่งตัวให้พนักงานสอบสวนตามประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญา ซึ่งเป็นที่น่ายินดีที่เจ้าหน้าที่ที่ปฏิบัติงานใน 3 จังหวัดชายแดนใต้ ไม่มีปัญหาที่จะปฏิบัติตามกฎหมายนี้ แต่ก็ยังเป็นห่วงว่าถ้าจะต้องบันทึกภาพและเสียงตลอดเวลาที่ควบคุมตัวแล้ว ควรทบทวนการใช้กฎอัยการศึกหรือกฎหมายความมั่นคงเช่น พรก.ฉุกเฉินฯด้วยหรือไม่ เนื่องจากกระบวนการนำตัวบุคคลมาควบคุมไว้เพื่อซักถามข้อมูลและให้ซัดทอดบุคคลอื่น แล้วนำข้อมูลที่ได้มานี้ไปใช้ในชั้นศาล จะเป็นการกระทบต่อสิทธิในข้อมูลส่วนบุคคลของผู้ถูกจับหรือไม่ ควรต้องยกเลิกหรือไม่ ขอให้ดูเนื้อหาของกฎหมายในส่วนที่ขอเลื่อนการบังคับใช้ คือ ตัวอย่างตามมาตรา 22[3] ตั้งแต่จับกุมจนถึงนำตัวส่งพนักงานสอบสวนให้ผู้จับกุมบันทึกภาพและเสียงอย่างต่อเนื่อง โดยแจ้งพนักงานอัยการและนายอำเภอในท้องที่ให้ทราบ ซึ่งการบันทึกข้อมูลนี้จะมีความละเอียดค่อนข้างเยอะ เพื่อมิให้มีความเสี่ยงในการนำตัวผู้ถูกจับออกไปนอกพื้นที่ควบคุม โดยเฉพาะการบันทึกว่าเจ้าหน้าที่ที่ควบคุม เป็นใคร ใครออกคำสั่งให้พาตัวออกไปนอกสถานที่ควบคุม เอาตัวกลับมาเวลาใด สภาพผู้ถูกควบคุมตัวมีอาการปกติ เจ็บป่วยหรือมีบาดแผลหรือไม่ มาตรา 23 บันทึกข้อมูลเกี่ยวกับผู้ถูกควบคุมตัว ซึ่งปกติในการจับกุมต้องมีการบันทึกข้อมูลเกี่ยวกับผู้ถูกจับอยู่แล้ว มาตรา 24[4] ญาติ ผู้แทนหรือทนายความ หรือคณะกรรมการคณะอนุกรรมการ หรือเจ้าหน้าที่ซึ่งได้รับมอบหมายจากคณะกรรมการ มีสิทธิร้องขอให้ผู้รับผิดชอบและศาลเปิดเผยข้อมูลเกี่ยวกับผู้ถูกควบคุมตัว ซึ่งประเด็นนี้อาจเป็นไปได้หรือไม่ว่าเจ้าหน้าที่ที่รับผิดชอบเกี่ยวกับการจับกุมในภาคใต้ ก็ไม่อยากปฏิบัติตามมาตรานี้ เนื่องจากว่าผู้มีส่วนได้เสียของบุคคลที่ถูกควบคุมตัว อาจไปร้องขอต่อศาลขอให้เปิดเผยข้อมูลของผู้ถูกควบคุมตัว ตามมาตรานี้เพราะขาดการติอต่อกัน ไปเยี่ยมแล้วไม่ได้พบ หรือถูกปฏิเสธ หรือไม่ทราบชะตากรรม และมาตรา 25 เจ้าหน้าที่ของรัฐผู้รับผิดชอบหรือศาลอาจไม่เปิดเผยข้อมูลเกี่ยวกับผู้ถูกควบคุมตัว  ถ้าการเปิดเผยดังกล่าวอาจละเมิดต่อความเป็นส่วนตัว หรือก่อให้เกิดผลร้ายต่อบุคคล หรือเป็นอุปสรรค ต่อการสืบสวนสอบสวนคดีอาญา

            จะเห็นได้ว่า 4 มาตราเหล่านี้เป็นสิ่งที่เจ้าหน้าที่ตำรวจสามารถดำเนินการได้อยู่แล้วแม้ไม่มีกฎหมายห้ามทรมานฯ มีเฉพาะมาตรา 22 และมาตรา 25 เท่านั้นที่เป็นสิ่งที่ต้องทำเพิ่มเติม คือ ต้องแจ้งการจับกุมให้พนักงานอัยการและฝ่ายปกครองในท้องที่ทราบ แต่เมื่ออ่านเหตุผลในพระราชกำหนดฯเพื่อขอเลื่อนการบังคับใช้ ปรากฏว่าเหตุผลหนึ่ง คือ ขั้นตอนการปฏิบัติงานในการบังคับใช้พระราชบัญญัติดังกล่าวมีความละเอียด ซับซ้อน และมีผลกระทบต่อความปลอดภัยในชีวิตและร่างกายของประชาชนโดยตรง รวมถึงส่งผลให้เกิดความไม่ปลอดภัยต่อสาธารณะ ซึ่งควรมีคำถามต่อไปด้วยว่า เป็นเหตุผลจริงหรือ ถ้าทำตามบทบัญญัติตามกฎหมายโดยไม่มีการยกเว้น ประชาชนน่าจะได้รับประโยชน์ในความปลอดภัยในชีวิตและร่างกายมากกว่าหรือไม่ เพราะสามารถตรวจสอบเจ้าหน้าที่ที่จับกุมว่าจะไม่มีการซ้อมทรมานหรืออุ้มหายญาติพี่น้องตนเอง ที่สำคัญกฎหมายห้ามทรมานฯนี้ให้อำนาจแก่ศาลในการตรวจสอบการทรมานฯ ด้วยโดยมาตรา 26 บัญญัติว่า เมื่อมีการอ้างว่าบุคคลใดถูกกระทำทรมาน ถูกกระทำการที่โหดร้าย ไร้มนุษยธรรม หรือย่ำยีศักดิ์ศรีความเป็นมนุษย์ หรือถูกกระทำให้สูญหาย ให้ญาติพี่น้อง พนักงานอัยการ ผู้อานวยการสำนักการสอบสวนและนิติการ กรมการปกครอง หรือนายอำเภอ พนักงานสอบสวนหรือพนักงานสอบสวนคดีพิเศษ คณะกรรมการ คณะอนุกรรมการ หรือเจ้าหน้าที่ซึ่งได้รับมอบหมายจากคณะกรรมการ หรือบุคคลอื่นใดเพื่อประโยชน์ของผู้เสียหาย มีสิทธิยื่นคำร้องต่อศาลท้องที่ที่มีอำนาจพิจารณาคดีอาญาเพื่อให้มีคำสั่งยุติการกระทำเช่นนั้นทันที ซึ่งศาลต้องไต่สวนโดยพลันและเรียกให้เจ้าหน้าที่ที่เกี่ยวข้องสดงพยานเอกสารหรือหลักฐานการจับกุมหรือการควบคุมตัวของผู้นั้นมาให้ศาลเห็น ซึ่งน่าจะเป็นประโยชน์ต่อเจ้าหน้าที่ที่เกี่ยวข้องมากกว่าที่จะเป็นโทษ

            ส่วนที่ว่าการออกพระราชกำหนดเพื่อขอเลื่อนการบังคับใช้ 4 มาตรา นี้จะขัดต่อรัฐธรรมนูญหรือไม่นั้น เห็นว่า น่าจะขัดต่อรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2560  มาตรา 172 เนื่องจากรัฐธรรมนูญบัญญัติว่ารัฐบาลจะออกพรก.ได้ด้วยเหตุผล 2 ประการใหญ่ คือ “กรณีฉุกเฉิน มีความจำเป็นเร่งด่วนอันมิอาจหลีกเลี่ยงได้ และ”เพื่อประโยชน์ในอันที่จะรักษาความปลอดภัยของประเทศ ความปลอดภัยสาธารณะ ความมั่นคงในทางเศรษฐกิจของประเทศ หรือป้องปัดภัยพิบัติสาธารณะ “ แต่เห็นได้ว่ากรณีนี้ไม่ใช่เรื่องที่ฉุกเฉินจำเป็นเร่งด่วนที่ถ้าไม่ออกพรก.แล้ว บ้านเมืองจะวุ่นวาย หายนะหรือเป็นกรณีที่มีเหตุภัยพิบัติสาธารณะหรือประเทศชาติจะไม่อยู่รอดปลอดภัยใดๆเลย

ภาคประชาชนจะดำเนินการอย่างไรต่อไป

พรเพ็ญ คงขจรเกียรติ เราหวังว่ารัฐบาลจะดำเนินการให้ถูกต้องครบถ้วนตามบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญ แม้จะมีพรก. ยกเว้นการบังคับใช้มาตรา ๒๒ มาตรา ๒๓ มาตรา ๒๔ และมาตรา ๒๕ โดยให้ใช้บังคับตั้งแต่วันที่ 1 ตุลาคม พ.ศ. 2566 เป็นต้นไป แต่รัฐบาลยังมีหน้าที่ต้องเสนอให้สภาผู้แทนฯอนุมัติการประกาศพรก.ในวาระแรกก่อนครบกำหนดวาระของสภาผู้แทนราษฎร ซึ่งหวังว่านายกฯจะยังไม่ยุบสภาในเดือนนี้ ยังสามารถเสนอเข้าสภาเพื่ออนุมัติได้ในวันประชุม 28 เดือนกุมภาพันธ์ นี้ และหวังว่าสภาผู้แทนฯจะไม่อนุมัติให้ใช้พรก.ดังกล่าว ถ้าสภาผู้แทนฯไม่อนุมัติ ก็จะมีผลให้พรก.นี้ตกไปไม่มีผลบังคับใช้ กฎหมายห้ามทรมานฯก็สามารถบังคับใช้ได้ต่อไปทุกหน่วยงานโดยเฉพาะสตช.ก็ต้องปฏิบัติตามบทบัญญัติของกฎหมายโดยไม่มีการยกเว้นบางมาตรา

            ประเด็นต่อมาหากสภาผู้แทนฯอนุมัติพรก.ให้มีผลบังคับใช้ ภาคประชาชนก็ต้องยื่นต่อศาลรัฐธรรมนูญให้ตีความว่าการอกกพระราชกำหนดยกเว้นการบังคับใช้มาตรา ๒๒ มาตรา ๒๓ มาตรา ๒๔ และมาตรา ๒๕ นี้ไม่เป็นกรณีฉุกเฉิน มีความจำเป็นเร่งด่วนอันมิอาจหลีกเลี่ยงได้ และ การออกพรก.มิใช่เพื่อประโยชน์ในอันที่จะรักษาความปลอดภัยของประเทศ ความปลอดภัยสาธารณะ ความมั่นคงในทางเศรษฐกิจของประเทศ หรือป้องปัดภัยพิบัติสาธารณะ ซึ่งคงต้องใช้เวลาอีกระยะหนึ่งก่อนกว่าที่ศาลรัฐธรรมนูญจะมีคำวินิจฉัย

            สิ่งที่เป็นห่วงและข้อสงสัยประเด็นหนึ่งก็คือ การขอเลื่อนการบังคับใช้ 4 มาตรานี้ ทำไมต้องกำหนดให้ไปเริ่มบังคับใช้ในวันที่ 1 ตุลาคม 2566 ซึ่งกว่าจะถึงวันนั้นสตช.ก็คงมีการเปลี่ยนตำแหน่งและมีการโยกย้ายภายในกันอีกมากมายหลายตำแหน่ง จะมีความหมายว่าผบ.ตร.คนปัจจุบันไม่ต้องการจะรับผิดชอบการต้องปฏิบัติตามกฎหมาย รอผบ.คนต่อไป แล้วทำให้กังวลต่อไปอีกว่าแล้วถ้าผบ.คนใหม่มาแล้วไม่อยากปฏิบัติตามกฎหมายอีก จะขอเลื่อนการบังคับใช้อีกหรือไม่ ที่สำคัญรัฐสภายุคนี้ถึงคราวตกต่ำอย่างที่ไม่เคยปรากฏมาก่อน ด้วยการออก พรก.ฉบับนี้ เพราะรัฐสภามีหน้าที่ในการออกกฎหมาย แต่มติครม.และรัฐบาลสามารถออกกฎหมายที่เมีศักดิ์เท่าเทียมกันล้มล้างกฎหมายที่ออกโดยรัฐสภาได้ สร้างความเสื่อมเสียให้ระบบรัฐสภาไทย

_________________

[1] โปรดดูเว็บไซต์ ไทยคู่ฟ้า https://www.thaigov.go.th/news/contents/details/61218

[2] พระราชบัญญัติป้องกันและปราบปรามการทรมานฯ มาตรา 12 พฤติการณ์พิเศษใด ๆ ไม่ว่าจะเป็นภาวะสงครามหรือ.   ภัยคุกคามที่จะเกิดสงคราม ความไม่มั่นคงทางการเมืองภายในประเทศ หรือสถานการณ์ฉุกเฉินสาธารณะอื่นใด ไม่อาจนำมาอ้างเพื่อให้การกระทำความผิดตามพระราชบัญญัตินี้เป็นการกระทำที่ชอบด้วยกฎหมาย

[3] พระราชบัญญัติป้องกันและปราบปรามการทรมานฯ มาตรา 22  ในการควบคุมตัว เจ้าหน้าที่ของรัฐผู้รับผิดชอบต้องบันทึกภาพและเสียงอย่างต่อเนื่องในขณะจับและควบคุมจนกระทั่งส่งตัวให้พนักงานสอบสวนหรือปล่อยตัวบุคคลดังกล่าวไป เว้นแต่มีเหตุสุดวิสัยที่ไม่สามารถกระทำได้ ก็ให้บันทึกเหตุนั้นเป็นหลักฐานไว้ในบันทึกการควบคุมตัว

            การควบคุมตัวตามวรรคหนึ่ง ให้เจ้าหน้าที่ของรัฐผู้รับผิดชอบแจ้งพนักงานอัยการและนายอำเภอในท้องที่ที่มีการควบคุมตัวโดยทันที สำหรับในกรุงเทพมหานครให้แจ้งพนักงานอัยการและ ผู้อำนวยการสำนักการสอบสวนและนิติการกรมการปกครอง หากผู้รับแจ้งเห็นว่ามีเหตุอันควรสงสัยว่า จะมีการทรมาน การกระทำที่โหดร้าย ไร้มนุษยธรรม หรือย่ำยีศักดิ์ศรีความเป็นมนุษย์หรือการกระทำให้บุคคลสูญหาย ให้ผู้รับแจ้งดำเนินการตามมาตรา ๒๖ ต่อไป

[4] มาตรา 24 เพื่อประโยชน์ของผู้ถูกควบคุมตัว ผู้มีส่วนได้เสียโดยชอบด้วยกฎหมายในการเข้าถึงข้อมูลของผู้ถูกควบคุมตัว เช่น ญาติ ผู้แทนหรือทนายความ หรือคณะกรรมการ คณะอนุกรรมการ หรือเจ้าหน้าที่ซึ่งได้รับมอบหมายจากคณะกรรมการ มีสิทธิร้องขอต่อเจ้าหน้าที่ของรัฐผู้รับผิดชอบให้เปิดเผยข้อมูลเกี่ยวกับผู้ถูกควบคุมตัวตามมาตรา 23

หากเจ้าหน้าที่ของรัฐปฏิเสธที่จะเปิดเผยข้อมูลเกี่ยวกับผู้ถูกควบคมุตัวผู้ร้องขอมีสิทธิยื่นคำร้องต่อศาลที่ตนเองมีภูมิลาเนา ศาลอาญาหรือศาลจังหวัดแห่งท้องที่ที่เชื่อว่ามีการทรมาน การกระทำที่โหดร้าย ไร้มนุษยธรรม หรือย่ำยีศักดิ์ศรีความเป็นมนุษย์ หรือพบเห็นผู้ถูกกระทำให้สูญหาย ครั้งสุดท้าย แล้วแต่กรณี เพื่อให้ศาลสั่งเปิดเผยข้อมูลดังกล่าวได้

ศาลมีอานาจสั่งให้เจ้าหน้าที่ของรัฐตามวรรคหนึ่งเปิดเผยข้อมูลเกี่ยวกับผู้ถูกควบคุมตัว ตามมาตรา ๒๓ ให้แก่ผู้ร้องขอได้    

ในกรณีที่ศาลมีคาสั่ไม่เปิดเผยข้อมูล ผู้ร้องขออาจอุทธรณ์ไปยังศาลอุทธรณ์ คำสั่งศาลอุทธรณ์ให้เป็นที่สุด