สรุปสสส.เสวนาทัศนะ

ครั้งที่ 1/2565

หัวข้อ ร่างกฎหมายควบคุมองค์กรเอกชนกับสิทธิเสรีภาพในการรวมกลุ่ม

วันพฤหัสบดีที่ 13 มกราคม 2565

เวลา 13.30-15.00 น.

ผู้ร่วมเสวนา

1. สุริชาติ จงจิตต์ ผอ.กองกิจการอาสาสมัคร และภาคประชาสังคม กรมพัฒนาสังคมและสวัสดิการ กระทรวงการพัฒนาสังคมและความมั่นคงของมนุษย์
2. ดร.ศรีประภา เพชรมีศรี สถาบันสิทธิมนุษยชนและสันติศึกษา มหาวิทยาลัยมหิดล
3. ไพโรจน์ พลเพชร ที่ปรึกษาสมาคมสิทธิเสรีภาพของประชาชน (สสส.)

เกริ่นนำ สสส.เสวนาทัศนะเคยจัดเสวนาในหัวข้อ กฎหมายกับการควบคุมองค์กรสาธารณประโยชน์ มาครั้งหนึ่งแล้ว ในคราวนั้นเป็นการแลกเปลี่ยนกันเกี่ยวกับร่างพรบ.ว่าด้วยการดำเนินงานขององค์กรที่ไม่แสวงหารายได้หรือกำไรมาแบ่งปันกัน ตามที่สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา (สคก.) เสนอ ต่อมาคณะรัฐมนตรีมีมติมอบหมายให้สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกานำร่างฉบับนี้กลับไปปรับปรุงแก้ไขตามที่คณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการฟอกเงินมีความเห็นว่าให้รวมมาตรการ 8 ประการของหลักการในข้อกำหนดตามมาตรฐานสากลด้านการป้องกันและปราบปรามการฟอกเงินและการต่อต้านการสนับสนุนทางการเงินแก่การก่อการร้ายและการแพร่ขยายอาวุธที่มีอานุภาพทำลายล้างสูง รวมทั้งข้อเสนอของสำนักงานกองทุนสนับสนุนการสร้างเสริมสุขภาพและสำนักงานคณะกรรมการสุขภาพแห่งชาติไปประกอบการพิจารณาจัดทำร่างเป็นฉบับใหม่แล้วเสนอคณะรัฐมนตรี ซึ่งสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาได้ไปปรับปรุงเป็นร่างฯฉบับใหม่ คือ  “ร่างพรบ.การดำเนินกิจกรรมขององค์กรไม่แสวงหากำไร พ.ศ. ….” สสส.เสวนาทัศนะจึงขอเชิญชวนให้กลับมาแลกเปลี่ยนกันอีกครั้งต่อร่างพรบ.ฉบับนี้ เพื่อการติดตามและนำเสนอสาระสำคัญที่เปลี่ยนแปลงไปอันจะนำไปสู่การรับฟังความเห็นอย่างขวางและเสนอแนะต่อรัฐบาลต่อไป

สาระสำคัญของร่างพระราชบัญญัติการดำเนินกิจกรรมขององค์กรไม่แสวงหากำไร พ.ศ. ….

สุริชาติ จงจิตต์ ร่างพรบ.การดำเนินกิจกรรมขององค์กรไม่แสวงหากำไร พ.ศ. …. นี้เป็นร่างกฎหมายที่คณะรัฐมนตรีมีมติมอบให้สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาปรับปรุงมาจากร่างฯ กฎหมาย 2 ฉบับ คือ ร่างพระราชบัญญัติว่าด้วยการดำเนินงานขององค์กรที่ไม่แสวงหารายได้หรือกำไรมาแบ่งปันกัน ตามที่สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา (สคก.) เสนอ และร่างพระราชบัญญัติส่งเสริมและพัฒนาองค์กรภาคประชาสังคม พ.ศ. …ที่พม.เสนอ กลายมาเป็นร่างกฎหมายฉบับใหม่ โดยครม.ให้ปรับปรุงแก้ไขตามที่คณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการฟอกเงินมีความเห็นว่าให้รวมมาตรการ 8 ประการของหลักการในข้อกำหนดตามมาตรฐานสากลด้านการป้องกันและปราบปรามการฟอกเงิน และการต่อต้านการสนับสนุนทางการเงินแก่การก่อการร้ายและการแพร่ขยายอาวุธที่มีอานุภาพทำลายล้างสูง ไว้ในร่างกฎหมายด้วย ได้แก่ 1. องค์กรไม่แสวงกำไรต้องจดทะเบียนและเปิดเผยข้อมูลการจดทะเบียน 2. เปิดเผยข้อมูลด้านวัตถุประสงค์และบุคลากรที่รับผิดชอบองค์กร 3. จัดทำงบดุลงบประประมาณที่ได้รับการสนับสนุนจากต่างประเทศ 4. ควบคุมการใช้จ่ายงบประมาณให้เป็นไปตามวัตถุประสงค์ 5. ต้องยืนยันตัวบุคคลของผู้บริจาคและผู้รับประโยชน์ในกิจกรรมที่ดำเนินงาน 6. เก็บรักษารายการธุรกรรมและเปิดเผยต่อสาธารณะ 7. มีบทลงโทษที่ได้สัดส่วนของการทำผิดและมีผลยับยั้งการกระทำผิด และ8. ต้องมีบันทึกการให้ข้อมูลขององค์กรไม่แสวงหากำไรที่ให้กับหน่วยงานต่างประเทศ รวมทั้งข้อเสนอของสำนักงานกองทุนสนับสนุนการสร้างเสริมสุขภาพและสำนักงานคณะกรรมการสุขภาพแห่งชาติไปประกอบการพิจารณาจัดทำ โดยคณะรัฐมนตรีมีมติให้พม.เข้ามารับผิดชอบในการจัดการรับฟังความคิดเห็นของประชาชน ซึ่งยังไม่ถือว่าร่างกฎหมายฉบับนี้เป็นร่างสุดท้าย ยังสามารถปรับปรุงแก้ไขในชั้นการรับฟังความคิดเห็นของประชาชนได้อีก โดยพม.จะนำไปจัดทำการรับฟังความคิดเห็นผ่านทางเว็บไซต์ของพม.และจะมีการรับฟังความเห็นในพื้นที่ผ่านองค์กรเครือข่ายของพม.ในต่างจังหวัด ซึ่งจะได้กำหนดวันรับฟังความคิดเห็นในโอกาสต่อไป สำหรับการรับฟังความเห็นผ่านทางเว็บไซต์นั้น จะดำเนินการได้ในสัปดาห์หน้า[1] หลังจากพม.รับฟังความเห็นเสร็จสิ้นแล้วกระบวนการต่อไปคือรวบรวมความเห็นส่งไปให้สำนักงานคณะกรรมการกฎษฎีกาจัดนำข้อคิดเห็นต่างๆมาใส่ไว้ในร่างฯแล้วนำเสนอต่อคณะรัฐมนตรีต่อไป  เมื่อผ่านมติครม.แล้ว ก็จะส่งเข้าสู่การพิจารณาในสภาผู้แทนราษฎร มีการตั้งคณะกรรมาธิการพิจารณารายมาตรา ซึ่งก็สามารถเข้าไปเสนอความคิดเห็นในชั้นกรรมาธิการได้อีก ก่อนการลงมติในวาระที่ 3 เพื่อประกาศใช้เป็นกฎหมาย ดังนั้นภาคประชาสังคมยังไม่ต้องวิตกกังวลเกินไปว่ารัฐบาลจะรีบผ่านร่างกฎหมายฉบับนี้ ยังมีเวลาในการนำเสนอความคิดเห็นได้ในทุกขั้นตอนระหว่างการจัดทำ

สาระสำคัญของร่างพรบ.การดำเนินกิจกรรมขององค์กรไม่แสวงหากำไร พ.ศ. … นั้น พอสรุปได้ 4 ประการ คือ 1. บทนิยาม “องค์กรไม่แสวงหากำไร” หมายความว่า คณะบุคคลภาคเอกชนซึ่งรวมกลุ่มกันจัดตั้งในรูปแบบใด ๆที่มีบุคคลร่วมดำเนินงาน เพื่อจัดทำกิจกรรมต่าง ๆ ในสังคม โดยไม่มุ่งแสวงหากำไรมาแบ่งปันกัน แต่ไม่รวมถึงการรวมกลุ่มของคณะบุคคลเพื่อดำเนินกิจกรรมเป็นการเฉพาะคราว หรือดำเนินกิจกรรมเฉพาะเพื่อประโยชน์ของคณะบุคคลนั้น  การรวมตัวของภาคประชาสังคมที่มีกฎหมายอื่นรองรับ เช่นกองทุนสวัสดิการสังคม จะไม่อยู่ภายใต้กฎหมายฉบับนี้เพราะเป็นการดำเนินกิจกรรมเฉพาะเพื่อประโยชน์ของคณะบุคคลนั้น  หรือไม่รวมพรรคการเมือง

2. มีหมวดว่าด้วยการส่งเสริมและพัฒนาองค์กรไม่แสวงหากำไร โดยให้มีคณะกรรมการส่งเสริมและพัฒนาองค์กรไม่แสวงหากำไร ที่มีการมีส่วนร่วมของภาคประชาสังคมเข้าร่วมในคณะกรรมการ ให้สิทธิประโยชน์ทางภาษีตามที่กฎหมายกำหนด ทั้งผู้บริจาคและตัวองค์กรเอง มีการสนับสนุนงบประมาณสำหรับองค์กรไม่แสวงหากำไร ทั้งโดยการประสานงานแหล่งทุนจากหน่วยงานภาครัฐและเอกชน
3. การกำกับดูแลองค์กรไม่แสวงหากำไรโดยไม่เป็นการเพิ่มภาระเกินความจำเป็น ซึ่งหมายความว่าองค์กรที่ตั้งขึ้นใหม่เมื่อ. จดทะเบียนแล้วก็ต้องปฏิบัติตามกฎหมายนี้ คือ เปิดเผยแหล่งที่มาของงบประมาณ วิธีดำเนินงาน ฯลฯมาที่เว็บไซต์ของ พม. ซึ่งพม.จะจัดทำแบบฟอร์มเอาไว้ให้กรอก เนื่องจากพม.เป็นผู้รับจดทะเบียนตามกฎหมาย แต่องค์กรที่เคยจดทะเบียนแล้วตามกฎหมายอื่นก่อนใช้กฎหมายฉบับนี้บังคับใช้ ก็ทำตามที่ดำเนินการอยู่โดยการเผยแพร่วัตถุประสงค์ของหน่วยงาน กิจกรรม งบประมาณ กรรมการและบุคลากร ต่างๆ ในเว็บไซต์ของตนเองที่สามารถเข้าถึงได้ ไม่ต้องส่งมาที่เว็บไซต์ของพม. การควบคุมกำกับดูแลนั้นมีความมุ่งหมายให้องค์กรไม่แสวงหากำไรดำเนินกิจกรรมที่ไม่กระทบต่อความมั่นคงของรัฐทางด้านเศรษฐกิจหรือด้านความสัมพันธ์ระหว่างประเทศ ไม่กระทบต่อความสงบเรียบร้อยหรือศีลธรรมอันดีหรือสร้างความแตกแยกในสังคม ดำเนินกิจกรรมเพื่อประโยชน์สาธารณะไม่ทำผิดกฎหมาย ไม่ทำกิจกรรมที่ไปละเมิดสิทธิเสรีภาพของบุคคลอื่นหรือกระทบความเป็นอยู่โดยสงบสุขของผู้อื่น

4.บทลงโทษและมาตรการบังคับ โดยการแจ้งเตือนหากมีการดำเนินงานที่ไม่เป็นไปตามที่กฎหมายบัญญัติ หากไม่แก้ไขภายในระยะเวลาที่กำหนด พม.ก็มีอำนาจสั่งให้ยุติการดำเนินกิจกรรม  โดยสามารถอุทธรณ์คำสั่งให้หยุดกิจกรรมและยุติการดำเนินงานได้ โทษที่สูงสุดคือการปรับผู้รับผิดชององค์กรหากไม่ดำเนินการตามคำสั่งของนายทะเบียนสูงสุดไม่เกินห้าแสนบาท โดยไม่มีโทษจำคุก

ไพโรจน์ พลเพชร ขอเพิ่มเติมที่มาของการจัดทำร่างกฎหมายฉบับนี้ คือ ต้องตราไว้ด้วยว่าเมื่อครม.อนุมัติให้จัดทำร่างฯเมื่อวันที่ 23 กุมภาพันธ์ 2564  คณะรัฐมนตรีมีมติเห็นชอบหลักการของร่างกฎหมายว่าด้วยการดำเนินงานขององค์กรที่ไม่แสวงหารายได้หรือกำไรมาแบ่งปันกัน ตามที่สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา (สคก.) เสนอ ซึ่งกฤษฎีการายงานว่าทำตามคำบัญชาของนายกรัฐมนตรี  ไม่ใช่กฤษฎีกาไปจัดการร่างกฎหมายขึ้นเอง แต่ทำตามคำสั่งนายกรัฐมนตรี นอกจากนี้มติครม.ในวันดังกล่าวยังอนุมัติให้กฤษฎีกานำร่างของพม.ไปพิจารณาประกอบ โดยที่ร่างของพม.มีเนื้อหาสำคัญแตกต่างจากร่างของกฤษฎีกาอย่างสิ้นเชิง เพราะร่างของกฤษฎีกาเป็นการควบคุม กำกับ แต่ร่างของพม.เป็นการรวมข้อเสนอของภาคเอกชนในการจัดทำกฎหมายส่งเสริมและสนับสนุนการดำเนินงานขององค์กรภาคเอกชน  ประการต่อมาร่างกฎหมายฉบับก่อนของกฤษฎีการะบุในหลักการและเหตุผลที่ต้องควบคุมเอ็นจีโอไว้ว่า เพราะบางองค์กรมีการดำเนินงานที่กระทบต่อความสัมพันธ์ระหว่างประเทศเพื่อนบ้านของไทย “และมีองค์กรจำนวนมากที่อ้างว่าเป็นองค์กรที่ไม่แสวงหารายได้หรือกำไรมาแบ่งปันกัน แต่กลับ ดำเนินการในลักษณะที่เป็นการหารายได้มาแบ่งปันกันในระหว่างผู้ร่วมดำเนินการ” โดยร่างนี้ใช้คำว่า “ไถยจิตแอบแฝง” ซึ่งแปลว่า “จิตใจที่คิดแต่จะขโมย” หรือ “คิดจะเอาแต่ได้โดยที่เจ้าของมิได้ให้”ระบุไว้ จึงเป็นร่างที่ค่อนข้างมีทัศคติที่เป็นลบต่อองค์กรภาคประชาชน และไม่มีรายงานวิจัยใดๆรองรับว่ามีองค์กรกี่องค์กร อะไรบ้างที่ได้รับงบประมาณจากการบริจาคแล้วมาแบ่งปันกัน ไม่นำมาใช้เพื่อประโยชน์แก่ประชาชนตามที่ระบุในวัตถุประสงค์ นอกจากนี้ยังมีบทลงโทษที่ไม่ได้สัดส่วนกับการกระทำผิด เช่น จำคุกองค์กรที่ดำเนินกิจกรรมโดยไม่ได้จดทะเบียน เป็นต้น ทำให้ร่างแรกของกฤษฎีกา ได้รับการคัดค้านจากภาคประชาสังคมอย่างกว้างขวาง จึงเป็นที่มาของการจัดทำเป็นร่างใหม่ที่เรากำลังเสวนากันอยู่ โดยเอาร่างเดิมของกฤษฎีกาที่ควบคุมกำกับบางส่วน มารวมกับร่างของพม.ที่ส่งเสริมสนับสนุนบางส่วน

            ในรอบ ๒๐ ปีที่ผ่านมานับแต่การประกาศใช้รัฐธรรมนูญ ๒๕๔๐ ที่บัญญัติรับรองสิทธิและการมีส่วนร่วมของภาคประชาชน องค์กรพัฒนาเอกชน องค์กรประชาชน ทั้งในนามชุมชนและองค์กร มีการดำเนินงานที่เป็นประโยชน์ต่อประชาชนมาโดยตลอด เช่น ด้านสิ่งแวดล้อม สวัสดิการสังคม สิทธิเสรีภาพรวมถึงการมีส่วนร่วมในการเสนอกฎหมาย ทั้งการดำเนินงานขององค์กรด้านเด็ก สตรี ผู้สูงอายุ คนพิการที่มีกฎหมายเฉพาะ องค์กรด้านเกษตร สหภาพแรงงาน ฯลฯ ผลจากการดำเนินการดังกล่าวก่อให้เกิดการเปลี่ยนแปลงทางนโยบายของรัฐและภาคธุรกิจเอกชนอย่างกว้างขวาง ในการสร้างดุลยภาพของการมีส่วนร่วมในการตรวจสอบการดำเนินงานของรัฐอย่างไม่เคยปรากฏมาก่อน ซึ่งเป็นเหตุผลที่ว่าทำให้รัฐเริ่มหวาดระแวงการดำเนินงานขององค์กรเอ็นจีโอและภาคประชาสังคม และจัดทำกฎหมายฉบับนี้ขึ้นเพื่อควบคุมองค์กรเหล่านี้

เสรีภาพในการรวมกลุ่มตามกฎหมายสิทธิมนุษยชนระหว่างประเทศ

ดร.ศรีประภา เพชรมีศรี ขอแลกเปลี่ยนความเห็นใน 3 ประเด็น คือ หลักกฎหมายระหว่างประเทศและพันธกรณีของประเทศไทยเกี่ยวกับเสรีภาพในการรวมกลุ่ม  ตัวอย่างของประเทศที่มีกฎหมายใกล้เคียงกับที่เรากำลังคุยกันอยู่ โดยเฉพาะในประเทศเพื่อนบ้านและปฏิญญาอาเซียนว่าด้วยสิทธิมนุษยชน ประเด็นสุดท้ายความเห็นต่อร่างกฎหมายฉบับนี้

ประเด็นแรก ประเทศไทยเข้าเป็นภาคีของกฎหมายระหว่างประเทศ 7 ฉบับ โดยมีกติการะหว่างประเทศว่าด้วยสิทธิพลเมืองและสิทธิทางการเมือง – ICCPR ที่บัญญัติถึงสิทธิเสรีภาพในการรวมกลุ่มที่รวมถึงการตัวเป็นสหภาพแรงงานด้วย ซึ่งไทยมีพันธกรณีต้องจัดทำรายงานสถานการณ์สิทธิมนุษยชนให้คณะกรรมการสิทธิมนุษยชนและกลไกสิทธิมนุษยชนของสหประชาชาติ อย่างไรก็ตามสิทธิเสรีภาพในการรวมกลุ่มก็สามารถถูกจำกัดการใช้สิทธิเสรีภาพได้ ไม่ใช่เป็นสิทธิเด็ดขาดที่ห้ามรัฐละเมิดอย่างไรก็ได้ โดยเฉพาะประเด็นเรื่องการการชุมนุม รวมตัวหรือการใช้สิทธิเสรีภาพดังกล่าวกระทบต่อความมั่นคงของรัฐ ละเมิดศีลธรรมอันดีของประชาชน และเพื่อการสาธารณสุข รัฐสามารถห้ามการชุมนุมได้ อย่างไรก็ตามในกติกา ICCPR ก็ไม่มีคำนิยามความหมายว่าอะไรคือการกระทำที่กระทบต่อความมั่นคงของรัฐ อะไรคือศีลธรรมอันดีของประชาชน แต่คำอธิบายเพื่อเป็นกรอบให้รัฐใช้อำนาจจำกัดเสรีภาพในการรวมตัวได้ปรากฏในหลักการไซราคิวซา[2] ซึ่งเป็นข้อสรุปในการประชุมร่วมกันของศาสตราจารย์ ผู้ปฏิบัติงานและผู้เชี่ยวชาญอื่นๆ ด้านสิทธิมนุษยชนจากทั่วโลก โดยหลักการไซราคิวซากำหนดกรอบไว้ว่า การจํากัดการใช้หลักสิทธิมนุษยชนต้องกำหนดบังคับใช้ไว้ในกฎหมายของรัฐนั้นซึ่งต้องเป็นการบังคับใช้ทั่วไป มิให้ออกกฎหมายเป็นการเฉพาะกรณีใดกรณีหนึ่ง เช่น การบังคับใช้พรก.ฉุกเฉินในภาคใต้ สหประชาชาติเน้นย้ำเสมอว่านี่คือการบังคับใช้กฎหมายเป็นการเฉพาะเจาะจงแก่กรณีเดียว ซึ่งยังไม่สอดคล้องกับความเห็นตามหลักไซราคิวซาที่อนุญาตให้รัฐไทยมีอำนาจกระทำได้

ประเด็นต่อมาคือตัวอย่างของประเทศที่มีกฎหมายคล้ายๆกับของเรา  คือกัมพูชาออกกฎหมายว่าด้วยสมาคมและองค์กรไม่แสวงหากำไร  -LANGO กำหนดให้องค์กรไม่แสวงกำไรต้องขึ้นทะเบียนกับกระทรวงมหาดไทย กระทรวงมหาดไทยมีอำนาจจะอนุญาตหรือไม่ก็ได้ และสามารถถอดถอนทางทะเบียนขององค์กรได้ด้วยหากองค์กรนั้นทำกิจกรรมที่เป็นภัยต่อความมั่นคงของรัฐและศีลธรรม ประเพณีอันดีงามของสังคม นอกจากนี้องค์กรเอกชนต้องเป็นกลางทางการเมือง โดยไม่มีนิยามว่าหมายความว่าอย่างไร แค่ไหนคือความเป็นกลางทางการเมือง หากเป็นองค์กรเอกชนต่างประเทศต้องขึ้นทะเบียนกับกระทรวงการต่างประเทศ นอกจากนี้หากเอ็นจีโอมีการดำเนินการที่เข้าข่ายตามที่กฎหมายบัญญัติห้าม แล้วถูกถอดถอนทางทะเบียน ยังต้องถูปปรับเป็นเงิน 5-10 ล้านเรียว (ไม่แน่ใจว่าคิดเป็นมูลค่ากี่ดอลลาร์หรือกี่บาท) แต่ถือว่าเป็นมูลค่าที่สูงมากสำหรับเอ็นจีโอ และถือว่าเป็นโทษที่ไม่ได้สัดส่วนกับการกระทำ การกำหนดให้มีกฎหมายควบคุมเอ็นจีโอแบบนี้ มีรายงานวิจัยหลายชิ้นระบุว่าประเทศในเอเชียไม่ไว้วางใจองค์กรที่ไม่ใช่รัฐ และโดยทั่วไปหน่วยงานทีให้บริการประชาชนมักเป็นรัฐหรือองค์กรทางศาสนา ดังนั้นจึงต้องออกกฎหมายเพื่อให้เป็นไปตามทัศนคติของรัฐที่มีต่อภาคประชาสังคม เมื่อพิจารณากฎหมายของหลายประเทศที่ต้องการควบคุมองค์กรที่ไม่ใช่รัฐ จะพบลักษณะร่วมกันของกฎหมายเหล่านี้ได้แก่ หนึ่งต้องจดทะเบียน หากไม่จดทะเบียนถือว่าเป็นองค์กรเถื่อน ผิดกฎหมาย สองการทำงานขององค์กรเหล่านั้นทำงานตามวัตถุประสงค์หรือไม่ โดยดูว่าการดำเนินงานขัดต่อความมั่นคงของรัฐหรือไม่ สามต้องรายงานที่มาของแหล่งทุน ขอตั้งข้อสังเกตว่าประเทศในแถบอาเซียนหลายประเทศมีความรู้สึก หวาดระแวง (paranoid) หรือวิตกจริตต่อการรับเงินทุนจากต่างประเทศของเอ็นจีโอเพราะนอกจากรัฐบาลจะไม่ค่อยได้จัดงบประมาณสนับสนุนการดำเนินงานแก่เอ็นจีโอแล้ว ยังห้ามหรือต้องรายงานให้ทราบที่มา จำนวนเงิน ที่แหล่งทุนต่างประเทศบริจาคให้ด้วย กรณีของกัมพูชามีการถอดถอนเอ็นจีโอเพราะไปทำกิจกรรมกับพรรคการเมือง ตัวอย่างที่ดีคือในฟิลิปปินส์และอินโดนีเซีย เช่น อินโดนีเซียมีกฎหมายว่าด้วยมูลนิธิและสมาคม ที่จดทะเบียนกับกระทรวงยุติธรรมและสิทธิมนุษยชน ซึ่งดูดีกว่าไปจดทะเบียนกับกระทรวงมหาดไทย หรือกฎหมายของญี่ปุ่น เกาหลีและไต้หวัน ก็เป็นกฎหมายที่ส่งเสริมการทำงานของเอ็นจีโอ ไม่ใช่ควบคุม

ข้อห่วงใยของภาคประชาสังคมต่อร่างกฎหมายฉบับนี้

ดร.ศรีประภา เพชรมีศรี สำหรับของไทย น่าเสียดายที่เราเคยประกาศนโยบายว่าอยากให้ไทยเป็นเจนีวาแห่งที่ 2  ของโลก หรือเป็นศูนย์กลางของเอ็นจีโอระหว่างประเทศ ในสมัยที่ดร.สุรินทร์ พิศสุวรรณเป็นรมต.ต่างประเทศ แต่มายุคนี้กลับเห็นว่ารัฐบาลทำไมจึงเกิดความหวาดระแวงเอ็นจีโอ มาออกกฎหมายฉบับนี้ แม้ว่าทาง พม.จะบอกว่าเราพึ่งเริ่มต้นอย่าตกใจก็ตาม เพราะอย่าลืมว่าที่ผ่านมาการทำงานของเอ็นจีโอหลายหน่วยงานล้วนเป็นประโยชน์ต่อประชาชน เช่นองค์กรด้านเด็กและสตรีสามารถระดมทุนเพื่อดำเนินกิจกรรมในประเทศได้ แต่หากเป็นเอ็นจีโอที่ดำเนินกิจกรรมตรวจสอบการทำงานเชิงนนโยบายของรัฐบาล กลับถูกตั้งคำถามและออกกฎหมายจะมาควบคุม จึงต้องตกใจ สิ่งที่เป็นห่วงต่อไปคงเหมือนกับกฎหมายที่ออกในหลายประเทศว่า การไม่มีความชัดเจนต่อความหมายของการกระทำที่กระทบต่อความมั่นคงของรัฐ หรือศีลธรรมอันดีของประชาชน คือแค่ไหน อย่างไร อันอาจทำให้หน่วยงานของรัฐสามารถตีความได้อย่างกว้างขวางไปจำกัดการดำเนินงานที่รัฐไม่ต้องการได้ ประการต่อมา      การต้องขึ้นทะเบียนองค์กร ถ้าไม่ขึ้นทะเบียนจะเป็นองค์กรเถื่อน ผิดกฎหมาย และแม้จะมีการกำหนดว่าให้มีคณะกรรมการที่ดูแลการดำเนินงานของเอ็นจีโอก็ตาม ก็ไม่แน่ใจว่าจำเป็นต้องมีการสนับสนุนในรูปคณะกรรมการจะมีประสิทธิภาพมากน้อยแค่ไหน ต่อมาคือเป็นห่วงเรื่องการเปิดเผยแหล่งทุนและรายงานที่มาตลอดจนการใช้งบประมาณที่ได้รับจากแหล่งทุนต่างประเทศ อันอาจเป็นเหตุให้เกิดความไม่ไว้วางใจการทำงานของเอ็นจีโอ ข้อห่วงใยสุดท้ายอยากเห็นการนำแบบอย่างของประเทศที่ส่งเสริมการดำเนินงานของเอ็นจีโอ เช่น ประเทศในอาเซียนอย่างฟิลิปปินส์หรืออินโดนีเซีย มาเป็นแม่แบบของการจัดทำกฎหมาย

ไพโรจน์ พลเพชร สาระสำคัญของร่างฯ ที่ถือเป็นการละเมิดสิทธิเสรีภาพในการรวมกลุ่ม คือ องค์กรเอกชนไม่แสวงกำไรต้องจดทะเบียน แม้ว่าจะมีกฎหมายอื่นที่ควบคุมให้ต้องส่งรายงานประจำปีและงบดุลตามกฎหมายเหล่านั้น ไม่ว่าจะเป็นสภาองค์กรชุมชน สหภาพแรงงาน องค์กรเกษตรกร มูลนิธิ สมาคม ต่างๆ กฎหมายใหม่นี้จะครอบคลุมกฎหมายทุกฉบับที่ดูแลองค์กรเอกชนเหล่านั้นให้ต้องมาขึ้นอยู่กับกฎหมายฉบับนี้ 

ประการต่อมาร่างฯกฎหมายนี้มีการควบคุมการดำเนินงานขององค์กรเอกชนอย่างชัดเจน ดูมาตรา ๒๐ และ มาตรา ๒๑ ที่กำหนดให้องค์กรไม่แสวงหากำไรมีหน้าที่เปิดเผยข้อมูลเกี่ยวกับชื่อขององค์กร วัตถุประสงค์ในการจัดตั้ง วิธีดำเนินงาน แหล่งที่มาของเงินทุน และรายชื่อผู้รับผิดชอบดำเนินงาน ให้หน่วยงานของรัฐและบุคคลทั่วไปเข้าถึงข้อมูลนั้นโดยง่าย กำหนดข้อห้ามสำหรับองค์กรไม่แสวงหากำไร ต้องไม่ดำเนินงานในลักษณะที่ (1) กระทบต่อความมั่นคงของรัฐ รวมถึงความมั่นคงของรัฐด้านเศรษฐกิจหรือด้านความสัมพันธ์ระหว่างประเทศ (2) กระทบต่อความสงบเรียบร้อยหรือศีลธรรมอันดีของประชาชน หรือก่อให้เกิดความแตกแยกในสังคม ข้อนี้น่าตกใจว่าอะไรคือการสร้างความแตกแยกในสังคม เช่น ความคิดเห็นที่เกิดจากการรับฟังความเห็นสาธารณะแล้วมีความเห็นเป็นสองฝ่าย จะเข้าข่ายหรือไม่ (3) กระทบต่อประโยชน์สาธารณะรวมทั้งความปลอดภัยสาธารณะ (4) เป็นการกระทำความผิดต่อกฎหมาย ข้อนี้ก็อันตรายมากเพราะเป็นการให้อำนาจเจ้าพนักงานตามกฎหมายนี้ใช้อำนาจอย่างไรก็ได้ตามดุลพินิจว่าเป็นการกระทำความผิดกฎหมาย (5) เป็นการกระทำที่เป็นการละเมิดสิทธิและเสรีภาพของบุคคลอื่น หรือกระทบต่อความเป็นอยู่  โดยปกติสุขของบุคคลอื่น ข้อห้ามเหล่านี้มีกฎหมายบัญญัติเป็นความผิดไว้แล้ว ตามกฎหมายอาญาและในกฎหมายอื่นที่มีโทษทางอาญา ซึ่งโดยปกติต้องฟ้องศาลให้ลงโทษตามกฎหมายนั้น ๆ ไม่จำต้องบัญญัติเป็นการเฉพาะไว้ในกฎหมายฉบับนี้อีก

ประเด็นต่อมามีการนำหลักเกณฑ์เรื่องการฟอกเงินมาบัญญัติไว้ในร่างฯกฎหมายฉบับนี้อีก ทั้งๆที่เรามีกฎหมายว่าด้วยการฟอกเงินและกฎหมายการสนับสนุนองค์กรก่อการร้ายและการแพร่ขยายอาวุธร้ายแรงอยู่แล้ว ข้อเสนอนี้มาจากหน่วยงานด้านความมั่นคง คือ สภาความมั่นคงแห่งชาติ กระทรวงกลาโหม และปปง.         ทำให้สงสัยว่าในเมื่อมีกฎหมายเฉพาะการกระทำเหล่านั้นว่าเป็นความผิดตามกฎหมายนั้นแล้ว เหตุจึงต้องมาบัญญัติไว้ในร่างฯนี้อีก กลายเป็นการสร้างภาระให้แก่ประชาชนมากเกินไป และอย่ามาอ้างว่าถ้าคุณไม่ได้ทำอะไรผิด จะกลัวกฎหมายไปทำไม เพราะผู้ได้รับประโยชน์จากการดำเนินกิจกรรมขององค์กรเอกชน ก็คือ ประชาชน ซึ่งจะกลายเป็นผู้ได้รับผลกระทบจากการดำเนินการตามกฎหมายนี้ เนื่องจากมีโทษปรับทั้งองค์กรและผู้รับผิดชอบหน่วยงาน โดยค่าปรับสูงมากไม่เกิน 5 แสนบาท และถ้าเจ้าพนักงานสั่งให้ยุติการดำเนินงานแล้วยังฝ่าฝืนก็สามารถปรับอีกได้วันละ1 หมื่นบาท จนกว่าจะปฏิบัติให้ถูกต้อง

ประเด็นต่อมา กำหนดให้องค์กรไม่แสวงหากำไรที่ได้รับเงินอุดหนุนหรือเงินบริจาคจากแหล่งเงินทุนต่างประเทศมีหน้าที่ดำเนินการ ดังนี้ (1) ต้องแจ้งชื่อแหล่งเงินทุนต่างประเทศ บัญชีธนาคารที่จะรับเงิน จำนวนเงินที่จะได้รับและวัตถุประสงค์ของการนำเงินไปใช้จ่ายต่อนายทะเบียน (2) ต้องรับเงินผ่านบัญชีของธนาคารตามที่องค์กรไม่แสวงหากำไรแจ้งไว้ต่อนายทะเบียน (3) ต้องใช้เงินที่ได้รับจากแหล่งเงินทุนต่างประเทศเฉพาะตามวัตถุประสงค์ที่ได้แจ้งต่อนายทะเบียน (4) ต้องไม่ใช้เงินที่ได้รับจากแหล่งเงินทุนต่างประเทศเพื่อดำเนิน กิจกรรมในลักษณะการแสวงหาอำนาจรัฐหรือเอื้อประโยชน์ต่อพรรคการเมือง ซึ่งโดยปกติหน่วยงานเอกชนที่เป็นมูลนิธิ หรือสมาคม จะรับบริจาคเงินจากต่างประเทศก็ต้องไปเปิดบัญชีกับธนาคารพาณิชย์ ให้โอนเงินเข้าบัญชีดังกล่าวและธนาคารนั้นๆ ก็ต้องรายงานต่อธนาคารชาติเป็นปกติอยู่แล้ว ว่ามีเงินเข้าออกมากน้อยอย่างไรในแต่ละรอบบัญชี ทำไมจึงต้องมาเขียนให้ต้องดำเนินการซ้ำอีก การร่างฯกฎหมายเช่นนี้เป็นการให้เจ้าหน้าที่สามารถใช้ดุลพินิจในการตรวจสอบและควบคุมการดำเนินงานและงบประมาณขององค์กรเอกชนโดยไม่มีการถ่วงดุลเกินความจำเป็น

ประเด็นสุดท้ายที่บอกว่าองค์กรเอกชนต้องไม่ยุ่งเกี่ยวทางการเมืองหรือเอื้อประโยชน์ต่อพรรคการเมือง จะตรวจสอบอย่างไร เพราะกิจกรรมขององค์กรเอกชนส่วนใหญ่เป็นงานรณรงค์ให้พรรคการเมืองสนับสนุนร่างฯกฎหมายก็ดี จัดทำข้อเสนอทางนโยบายแก่พรรคการเมืองให้เปลี่ยนแปลงในทางที่เกิดประโยชน์สาธารณะก็ดี กิจกรรมเหล่านี้จะถูกตีความว่ายุ่งเกี่ยวทางการเมืองหรือเป็นการสนับสนุนพรรคการเมืองหรือไม่

สรุปและข้อเนอแนะ

ดร.ศรีประภา เพชรมีศรี รัฐควรต้องส่งเสริมกิจกรรมขององค์กรเอกชนมากกว่าการควบคุม หากจำเป็นต้องออกกฎหมายก็ควรเป็นกฎหมายที่ดีกว่ากฎหมายที่มีอยู่แล้ว รัฐต้องมองว่าองค์กรเอกชนเป็นหุ้นส่วนของการพัฒนาประเทศ ในการช่วยกำหนดทิศทางและนโยบายของประเทศ องค์กรเอกชนไม่ใช่ศัตรูของรัฐในด้านความมั่นคงที่ต้องจำกัดบทบาท และสุดท้ายหากจะออกกฎหมายส่งเสริมการดำเนินงานขององค์กรเอกชน ก็ควรพิจารณากฎหมายของประเทศเพื่อนบ้านที่เป็นคุณมาใช้เป็นต้นร่าง มากกว่าไปเอาตัวอย่างจากประเทศที่ต้องการจำกัดบทบาทและควบคุมการดำเนินงานมาใช้

ไพโรจน์ พลเพชร กล่าวโดยสรุปจะเห็นว่ารัฐมีอคติต่อการดำเนินงานขององค์กรเอกชน องค์กรประชาชน จึงต้องออกกฎหมายมาควบคุม โดยไม่เข้าใจว่าองค์กรเอกชนต่างๆ ดำเนินงานเพื่อการสร้างความมั่นคงของมนุษย์ในด้านต่างๆ ที่เป็นประโยชน์ต่อความมั่นคงของชาติ ในมิตินี้ ที่ต้องการทำให้ประชาชนเข้าถึงสิทธิ ไม่ตกอยู่ในความกลัว ไม่หิวโหย อดอยาก มากกว่าความมั่นคงของชาติตามการตีความของรัฐ และรัฐต้องตระหนักว่าที่ผ่านมาองค์กรเอกชนนั้น ทำประโยชน์และช่วยเหลืองานของรัฐที่เข้าไม่ถึงประชาชน เพื่อให้ประชาชนสามารถดำรงชีวิตอยู่ได้อย่างมีศักดิ์ศรี ดังนั้นกฎหมายนี้ไม่น่าเป็นประโยชน์ต่อประชาชน ควรถอนออกไปไม่เสนอเข้ามาสู่การพิจารณาของสภาผู้แทนราษฎร และเห็นด้วยว่าหากจะออกกฎหมายแบบนี้ควรเป็นกฎหมายส่งเสริมการดำเนินงานขององค์กรเอกชน โดยองค์กรใดประสงค์รับความช่วยเหลืออุดหนุนทางการเงินจากรัฐ ก็ให้มาขึ้นทะเบียนเพื่อรับการสนับสนุน ไม่ควรตรากฎหมายที่เป็นการควบคุมและจำกัดเสรีภาพในการรวมตัว รวมกลุ่มขึ้นมาอีกต่อไป

[1] รับฟังความคิดเห็นระหว่างวันที่ 18 มกราคม ถึง 25 มีนาคม 2565 ผ่านทางเว็บไซต์กรมพัฒนาสังคมและสวัสดิการ https://docs.google.com/forms/d/e/FAIpQLSdNXQEO7eTSkDWwP9YM7dbO3OHraTCnl714Ybjqfp9MBw/viewform

[2] การประชุมระดับสูงระหว่างประเทศในเรื่องบทจํากัดและบทระงับของกติกาสากลว่าด้วยสิทธิพลเมืองและสิทธิทาง.  การเมือง จัดขึ้นที่เมืองไซราคิวส์ ประเทศอิตาลี ระหว่างวันที่ 30 เมษายน – 4 พฤษภาคม พ.ศ. 2527 ด้วยการสนับสนุนเงินทุนจากคณะกรรมการนักนิติศาสตร์สากล สมาคมกฎหมายอาญาระหว่างประเทศ สมาคมอเมริกันเพื่อคณะกรรมการนักนิติศาสตร์สากล สถาบันสิทธิมนุษยชนเออร์บัน มอร์ แกน และสถาบันการศึกษาขั้นสูงระหว่างประเทศด้านอาชญาศาสตร์ รายละเอียด  โปรดดู E/CN.4/1985/4