สรุปสสส.เสวนาทัศนะ 

ครั้งที่ 5/2564

หัวข้อ กฎหมายกับการควบคุมองค์กรสาธารณประโยชน์ 

วันอาทิตย์ที่ 25 เมษายน 2564 เวลา 13.30-15.00 น.

ผู้ร่วมเสวนา

1. ศ.ดร.บรรเจิด สิงคะเนติ คณะนิติศาสตร์ สถาบันบัณฑิตพัฒนบริหารศาสตร์
2. สุภาวดี เพชรรัตน์ ผอ.มูลนิธิอาสาสมัครเพื่อสังคม (มอส.)

เกริ่นนำ

เมื่อวันที่ 23 กุมภาพันธ์ 2564¹ คณะรัฐมนตรีมีมติเห็นชอบหลักการของร่างกฎหมาย 2 ฉบับ ๆ แรก เป็นร่างพระราชบัญญัติว่าด้วยการดำเนินงานขององค์กรที่ไม่แสวงหารายได้หรือกำไรมาแบ่งปันกัน ตามที่ สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา (สคก.) เสนอ โดยมีเหตุผลว่า ปัจจุบันได้มีการจัดตั้งองค์กรที่ไม่แสวงหา รายได้หรือกำไรมาแบ่งปันกันขึ้นในประเทศไทยเป็นจำนวนมากซึ่งบางส่วนจัดตั้งขึ้นตามกฎหมายเฉพาะ และบางส่วนดำเนินการในรูปคณะบุคคลที่มิได้จัดตั้งขึ้นตามกฎหมาย ทำให้รัฐไม่สามารถกำกับดูแลได้ทั่วถึง และรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการพัฒนาสังคมและความมั่นคงของมนุษย์ได้ให้สัมภาษณ์สื่อมวลชนทำนองว่ามีบางองค์กรที่อ้างว่าเป็นองค์กรที่ไม่แสวงหารายได้หรือกำไรมาแบ่งปันกัน แต่กลับดำเนินการในลักษณะ ที่เป็นการหารายได้มาแบ่งปันกันในระหว่างผู้ร่วมดำเนินการ โดยหลีกเลี่ยงการเสียภาษี ซึ่งเป็นการหลอกลวง ประชาชน  ส่วนร่างกฎหมายฉบับที่สอง เสนอโดยกระทรวงการพัฒนาสังคมและความมั่นคงของมนุษย์ (พ.ม.) คือ ร่างพระราชบัญญัติส่งเสริมและพัฒนาองค์กรภาคประชาสังคม พ.ศ. …. เป็นร่างกฎหมายที่ออกตามรัฐธรรมนูญมาตรา 43 สิทธิชุมชน²และมาตรา 78³ โดย พ.ม. ให้เหตุผลที่ต้องตรากฎหมายขึ้นเพราะปัจจุบันประเทศไทยยังไม่มีกฎหมายเกี่ยวกับการส่งเสริมและพัฒนาองค์กรภาคประชาสังคมในภาพรวมเป็นการเฉพาะ ดังนั้น เพื่อให้องค์กรภาคประชาสังคมมีส่วนร่วมในการพัฒนาประเทศอย่างยั่งยืน ร่วมกับภาครัฐและภาคส่วน อื่น โดยการส่งเสริมการพัฒนาศักยภาพและสร้างความเข้มแข็งขององค์กรภาคประชาสังคม ซึ่งจะมีส่วนสำคัญ ในการพัฒนาประเทศอย่างยั่งยืน รวมทั้งเพื่อให้สอดคล้องกับบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย ดังกล่าว จึงมีความจำเป็นที่จะต้องมีกฎหมายเกี่ยวกับการส่งเสริมและพัฒนาองค์กรภาคประชาสังคมเป็นการ เฉพาะ รายการ สสส.เสวนาทัศนะ เห็นเป็นโอกาสดีที่ควรศึกษาร่างกฎหมายทั้งสองฉบับ จึงจัดเสวนาในหัวข้อ กฎหมายกับการควบคุมองค์กรสาธารณประโยชน์ ในครั้งนี้ สรุปมติครม.ที่เกี่ยวข้องกับองค์กรสาธารณประโยชน์

สุภาวดี เพชรรัตน์ เมื่อได้ทราบมติครม.แล้วก็รู้สึกแปลกใจที่มีการรับหลักการของร่างพรบ.ว่าด้วยการดำเนิน งานขององค์กรที่ไม่แสวงหารายได้หรือกำไร พ.ศ…..แต่ไม่ปรากฏแนบร่างมาด้วยมีแต่หลักการ ตัวร่างกฎหมาย ได้รับมาภายหลัง เราตกใจมากเมื่อพบว่าหลักการและเหตุผลที่ต้องตรากฎหมายนี้ขึ้น ระบุว่า โดยที่ปัจจุบัน ได้มีการจัดตั้งองค์กรที่ไม่แสวงหารายได้หรือกำไรมาแบ่งปันกันขึ้นในประเทศไทยเป็นจำนวนมาก ซึ่งบางส่วน จัดตั้งขึ้นตามกฎหมายเฉพาะและบางส่วนดำเนินการในรูปคณะบุคคลที่มิได้จัดตั้งขึ้นตามกฎหมาย ทำให้การ กำกับดูแลของรัฐไม่สามารถทำได้โดยทั่วถึง และมีองค์กรจำนวนมากที่อ้างว่าเป็น องค์กรที่ไม่แสวงหารายได้ หรือกำไรมาแบ่งปันกัน แต่กลับดำเนินการในลักษณะที่เป็นการหารายได้มาแบ่งปันกัน ในระหว่างผู้ร่วม ดำเนินการโดยหลีกเลี่ยงการเสียภาษี ซึ่งเป็นการหลอกลวงประชาชน ทำให้เกิดข้อสงสัยว่าองค์การสาธารณะประโยชน์มีมาตั้งนานแล้วและมีส่วนช่วยเหลืองานของรัฐที่รัฐทำได้ไม่ทั่วถึง หรือทำแล้วยังมีช่องว่างต่อประชาชน อย่างเช่น มูลนิธิอาสาสมัครเพื่อสังคมมีการจดทะเบียนตามกฎหมายแพ่งและพาณิชย์และต้องจัดทำรายงานการเงินงบดุลต่างๆส่งให้เขตห้วยขวางที่รับจดแจ้ง เราต้องส่งรายงานและงบดุลทุกปี ตรวจสอบได้มีความโปร่งใส ขณะเดียวกันในประเทศที่เป็นประชาธิปไตยทั้งหลายก็มีกฎหมายสนับสนุนการดำเนินงานขององค์กรเอกชนที่ดำเนินงานโดยไม่แสวงหากำไร เมื่อมาดูเหตุผลที่บอกว่ารัฐจะดูแลไม่ทั่วถึง นี่ไม่น่าจะใช่  ส่วนที่บอกว่า “และมีองค์กรจำนวนมากที่อ้างว่าเป็นองค์กรที่ไม่แสวงหารายได้หรือกำไรมาแบ่งปันกัน แต่กลับ ดำเนินการในลักษณะที่เป็นการหารายได้มาแบ่งปันกันในระหว่างผู้ร่วมดำเนินการ” โดยมีการใช้คำว่า “ไถยจิตแอบแฝง” ซึ่งแปลว่า “จิตใจที่คิดแต่จะขโมย” หรือ “คิดจะเอาแต่ได้โดยที่เจ้าของมิได้ให้” คือถ้ามีองค์กรแบบนี้ ก็มีกฎหมายอื่นๆที่สามารถดำเนินการเอาผิดหรือฟ้องร้องดำเนินคดีได้ และไม่มีการระบุว่าเป็นหน่วยงานหรือองค์กรใดด้วย ซึ่งถือว่าเป็นการเหมารวมเอาองค์กรที่มีพฤติกรรมเช่นว่านี้ มาจัดการควบคุมองค์การทั้งหมดหรือส่วนใหญ่ที่บริสุทธิ์ และถ้าจะบอกว่าบางองค์กรหลีกเลี่ยงภาษี ก็คงไม่ได้อีกเพราะมูลนิธิก็ต้องเสียภาษีตามที่กฎหมายกำหนด รวมถึงบางองค์กรรับเงินจากบุคคล นิติบุคคลต่างประเทศ แต่อย่าลืว่านับแต่ปี 2521 ที่มีองค์กรเอกชนสาธารณะประโยชน์เกิดขึ้นมากมายก็ได้รับงบประมาณสนับสนุนจากต่างประเทศแทบทั้งสิ้น ทั้งงานพัฒนาชุมชน งานด้านเด็ก การพัฒนาสังคม แม้แต่หน่วยงานของรัฐก็รับเงินจากต่างประเทศ ทำให้กลายเป็นว่าการรับเงินจากต่างประเทศเป็นการทำลายศีลธรรมอันดีหรือทำลายความมั่นคงของประเทศ อันนี้ก็เช่นกันคงต้องระบุมาให้ชัดว่าเป็นองค์กรไหน เช่น องค์กร Ilaw รับเงินจากต่างประเทศมานำเสนอร่างแก้ไขรัฐธรรมนูญ ก็ต้องไปดูว่าร่างรัฐธรรมนูญที่เสนอผ่า Ilaw นั้นเป็นความต้องการของประชาชน มิใช่ไปคอยจับผิดว่ารับเงินต่างชาติมาทำลายชาติ คือ รัฐควรไปดูหรือไม่ว่าองค์กรสาธารณะประโยชน์ทำประโยชน์ให้ประเทศชาติหลายๆด้าน เวลาพูดถึงองค์กรสาธารณะประโยชน์ มิได้หมายถึงมูลนิธิ สมาคม เท่านั้น แต่รวมองค์กรสาธารณะอื่นๆ สมาคมแม่บ้าน ชมรมต่างๆในชุมชน ด้วย ซึ่งร่างฯนี้กำหนดโทษไว้ด้วยว่าใครจะตั้งองค์กรสาธารณะประโยชน์ต้องๆไปจดแจ้งต่อกรมการปกครองภายในสามสิบวัน หากจดแจ้งแล้วจึงสามารถดำเนินกิจกรรมได้ หากไม่จดแจ้งแล้วไปดำเนินกิจกรรมสาธารณะประโยชน์จะมีโทษจำคุกและปรับ ซึ่งเป็นเรื่องที่น่าตกใจมากว่ามีโทษจำคุกถึง 5 ปี ที่ถือเป็นการละเมิดสิทธิความเป็นส่วนตัวมากเลยก็คือ กรมการปกครองสามารถส่งเจ้าหน้าที่เข้าไปตรวจสอบทางบัญชี งบดุลต่างๆขององค์กรสาธารณะประโยชน์ได้เลย จะเข้ามาเมื่อใดก็ได้ ไม่ต้องมีจดหมายแจ้งให้ทราบ รวมถึงสามารถยึดข้อมูลในอุปกรณ์อิเล็กทรอนิกส์ การสื่อสารทางเฟสบุ๊ค อีเมลต่างๆไปตรวจสอบได้ด้วย และหากตรวจสอบแล้วพบว่าการดำเนินกิจกรรมไม่ตรงตามวัตถุประสงค์ที่จดแจ้ง หรือไม่เปิดเผยแหล่งที่มาของงบประมาณ ก็สามารถปิดหรือเพิกถอนการจดแจ้งองค์กรนั้นได้เลย นี่คือการละเมิดสิทธิมนุษยชนอย่างร้ายแรง นอกจากนี้นิยามขององค์กรที่ไม่แสวงหากำไรมาแบ่งปันกันก็ไม่ชัดเจน รวมไปถึงมูลนิธิสมาคม ตามกฎหมายแพ่งหรือองค์กรที่จดทะเบียนตามกฎหมายอื่น ก็ให้อยู่ในการกำกับดูแลตามกฎหมายนี้ด้วย เว้นแต่เป็นองค์กรที่รัฐมนตรีกำหนด เช่น สภากาชาดไทย  เป็นต้น จึงทำให้สงสัยว่าใช้หลักเกณฑ์อะไรมากำหนดว่าองค์กรไหนเป็นองค์กรไม่แสวงหากำไร ข้อดีของร่างฯนี้คือองค์กรไหนจดแจ้งแล้ว สามารถได้รับการสนับสนุนจากรัฐ ซึ่งยังไม่มีข้อกำหนดที่ชัดเจนว่าจะได้รับการสนับสนุนอย่างไร 

กล่าวโดยสรุปภาคประชาสังคมมีความกังวลต่อร่างฯกฎหมายฉบับนี้เป็นอย่างมากว่าจะเป็นกฎหมายที่จำกัดสิทธิเสรีภาพในการรวมกลุ่มของประชาชน สิทธิความเป็นส่วนตัวและกังวลว่าการพัฒนาประเทศจะต้องมีส่วนร่วมของประชาชน หากมีการจำกัดให้การรวมกลุ่มกันต้องมีการควบคุมโดยรัฐแล้ว การดำเนินกิจกรรมเพื่อสาธารณะประโยชน์จะทำได้ยากขึ้น ภาคประชาชนมิได้คัดค้านการตรวจสอบความโปร่งใสหรืออะไร เรายินดีให้มีการตรวจสอบ แต่ในยุคของรัฐบาลที่เป็นเผด็จการกลับพบว่ามีแต่การออกกฎหมายที่จะมาควบคุมการรวมตัวของประชาชน ซึ่งน่าเป็นห่วงมาก ทัศนคติที่รัฐมองว่าต้องควบคุมการดำเนินงานต่างๆของภาคประชาชนเป็นสิ่งที่อันตรายมากในสังคมประชาธิปไตย อยากให้ทุกท่านเข้าไปแสดงความคิดเห็นต่อร่างฯกฎหมายฉบับนี้ที่เปิดรับฟังความคิดเห็นอยู่ แต่เข้าถึงค่อนข้างยากทางเว็บไซด์ นอกจากนี้ยังกำหนดให้ส่งความเห็นเป็นเอกสารส่งทางไปรษณีย์อีกด้วย อย่างไรก็ตามเครือข่ายองค์กรภาคประชาสังคมคัดค้านกฎหมายควบคุม NGO ก็จะคัดค้านกฎหมายนี้จนถึงที่สุด ส่วนที่ว่าทำไมกฎหมายลักษณะเช่นนี้จึงออกมาในช่วงนี้นั้น เราคงไม่สามรถทราบเหตุผลเบื้องหลังได้ แต่ถ้าจะวิเคราะห์อาจเป็นเพราะในช่วงนี้มีการชุมชุมของภาคประชาชนต่อต้านโครงการและการดำเนินงานรัฐบาล เช่น กรณีชาวบ้านบางกลอย กรณีจะนะหรือการเสนอร่างแก้ไขรัฐธรรมนูญ การเรียกร้องประชาธิปไตย ฯลฯ อาจเป็นเหตุให้มีการควบคุมองค์กรเหล่านี้ คือแทนที่รัฐที่เป็นประชาธิปไตยจะส่งเสริมการดำเนินงานขององค์กรสาธรณะประโยชน์ แต่กลับมาออกกฎหมายควบคุม เป็นสิ่งที่ยอมรับไม่ได้ 

ศ.ดร.บรรเจิด สิงคะเนติ เมื่อดูมติครม.แล้ว ขอพิจารณาเป็น 3 ประเด็น หนึ่งหลักการ สองสาระสำคัญของร่างฯ และสามบทวิเคราะห์ร่างฯว่าขัดต่อรัฐธรรมนูญ  ประเด็นแรกหลักการของร่างฯมี 2 ส่วน คือหลักการที่เสนอโดยคณะกรรมการกฤษฎีกาและหลักการที่เสนอโดย พม. ขอให้รัฐบาลพิจารณาให้ดีว่าจะเลือกแพร่งไหนในทางสองแพร่งนี้ ถ้าเลือกแพร่งกฤษฎีกาเป็นวิกฤต แต่ถ้าเลือกแพร่งพม.จะเป็นโอกาส เพราะเหตุว่าหลักการของ พม.คือเพื่อให้องค์กรภาค ประชาสังคมมีส่วนร่วมในการพัฒนาประเทศอย่างยั่งยืนร่วมกับภาครัฐและ ภาคส่วนอื่น โดยการส่งเสริมการพัฒนาศักยภาพ และสร้างความเข้มแข็งขององค์กรภาคประชาสังคมในการ พัฒนาประเทศอย่างยั่งยืน และพม.ได้อ้างบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย ตามมาตรา 43 และมาตรา 78 นั้น เป็นการสร้างกลไกเชื่อมต่อระหว่างภาครัฐกับประชาชนให้ทำงานเพื่อการพัฒนาสังคมได้อย่างสร้างสรรค์ จึงเป็นโอกาส ส่วนที่ว่าหากรัฐบาลเลือกแพร่งร่างฯของกฤษฎีกาจะเป็นวิกฤตอย่างไรจะได้นำเสนอต่อไป 

ประเด็นที่สองสาระสำคัญของร่างกฎหมายว่าด้วยการดำเนินงานขององค์กรที่ไม่ แสวงหารายได้ หรือกำไรมาแบ่งปันกัน มี 10 เรื่อง 1.ให้มีกฎหมายกลางในระดับพระราชบัญญัติขึ้นเพื่อกำกับการดำเนินงาน ขององค์กรที่ไม่แสวงหารายได้หรือกำไรมาแบ่งปันกันในประเทศไทย ความหมายของกฎหมายกลางก็คือ เป็นกฎหมายที่ครอบคลุมการดำเนินงานขององค์กรเอกชนทั้งหมด (over rule) กฎหมายอื่นๆ ที่เกี่ยวข้องกับการดำเนินงานของภาคประชาชนต้องมาขึ้นต่อกฎหมายกลางฉบับนี้ 2. กำหนดให้อธิบดีกรมการปกครองเป็นผู้รับ จดแจ้งองค์กรที่ไม่แสวงหารายได้หรือกำไรมาแบ่งปันกัน แปลว่าต้องมีการจดแจ้งการจัดตั้งองค์กรกับกรมการปกครอง 3.กำหนดให้องค์กรที่ไม่แสวงหารายได้หรือกำไรมาแบ่งปันกันจะดำเนินกิจกรรมในประเทศไทยได้ ต่อเมื่อได้จดแจ้งต่อผู้รับจดแจ้ง และเมื่อได้รับจดแจ้งแล้วให้องค์กรดังกล่าวมีสิทธิได้รับการส่งเสริมและ สนับสนุนการดำเนินการจากรัฐตามกฎหมายว่าด้วยการนั้น  สาระสำคัญคือต้องจดแจ้งก่อนจึงจะดำเนินกิจกรรมได้ ซึ่งประเด็นนี้จะส่งผลกระทบต่อสิทธิที่ได้รับการคุ้มครองโดยรัฐธรรมนูญอย่างใหญ่หลวง ซึ่งจะได้อธิบายต่อไป 4.กำหนดให้องค์กรที่ไม่แสวงหารายได้หรือกำไรมาแบ่งปันกันที่จดแจ้ง ต้องดำเนินการตาม กฎหมายเกี่ยวกับการจัดตั้งและการดำเนินกิจการขององค์กรที่ไม่แสวงหารายได้ หรือกำไรมาแบ่งปันกันแต่ละ แห่ง และที่บัญญัติไว้ในร่างพระราชบัญญัตินี้เป็นการเฉพาะแล้ว ต้องปฏิบัติตามหลักเกณฑ์ วิธีการ และเงื่อนไขที่รัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยกำหนดตามพระราชบัญญัตินี้ด้วย 5.เป็นหน้าที่ขององค์กรที่ ไม่แสวงหารายได้หรือกำไรมาแบ่งปันกัน ที่ต้องเปิดเผยแหล่งที่มาและจำนวนของเงินหรือทรัพย์สินที่ใช้ในการ ดำเนินกิจกรรมในแต่ละปี และต้องยื่นแบบรายการภาษีเงินได้ทุกปีด้วย 6. กำหนดให้องค์กรที่ไม่แสวงหา รายได้หรือกำไรมาแบ่งปันกันจะรับเงิน หรือทรัพย์สินจากบุคคลธรรมดา นิติบุคคล หรือคณะบุคคลที่ไม่มี สัญชาติไทย หรือมิได้จดทะเบียนจัดตั้งในราชอาณาจักรไทย มาใช้ในการดำเนินกิจกรรมในประเทศไทยได้ เฉพาะกิจกรรมที่รัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยกำหนด และต้องรายงานผลการรับและใช้จ่ายเงินหรือ ทรัพย์สินดังกล่าว รวมทั้งกิจกรรมที่ดำเนินการในแต่ละปีด้วย 7. กำหนดให้องค์กรที่ไม่แสวงหารายได้ หรือกำไรมาแบ่งปันกัน ต้องเสนอ รายงานการสอบบัญชีโดยผู้สอบบัญชีรับอนุญาตต่อผู้รับจดแจ้งภายใน หกสิบวัน นับแต่วันสิ้นปีบัญชี และให้ผู้รับจดแจ้งเผยแพร่รายงานการสอบบัญชีดังกล่าวในระบบสารสนเทศ ของกรมการปกครอง  8.กำหนดบทลงโทษอาญาแก่ผู้ดำเนินการองค์กรที่ไม่แสวงหารายได้ หรือกำไรมาแบ่ง ปันกันในประเทศไทยโดยมิได้จดแจ้งต่อผู้รับจดแจ้ง 9.กำหนดให้รัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยรักษาการ ตามพระราชบัญญัตินี้ 10.ควรมีกฎหมายส่งเสริมและสนับสนุนการดำเนินการขององค์กรที่ไม่ แสวงหารายได้ หรือกำไรมาแบ่งปันกันที่ได้จดแจ้งตามพระราชบัญญัตินี้ เพื่อให้การส่งเสริม และสนับสนุนองค์กรที่ดำเนินการ อันเป็นประโยชน์แก่สังคมโดยรวม

ใครบ้างที่อยู่ภายใต้บังคับตามกฎหมายนี้ ถ้าดูร่างฯมาตรา 4 ในพระราชบัญญัตินี้ “องค์กรที่ไม่แสวงหารายได้หรือกำไรมาแบ่งปันกัน”หมายความรวมถึงคณะบุคคล ที่มิได้จัดตั้งขึ้นตามกฎหมายเฉพาะแต่ดำเนินกิจกรรมโดยไม่มีวัตถุประสงคในการแสวงหารายได้หรือ กำไรมาแบ่งปันกันด้วย  กฎหมายไม่ได้ให้คำนิยามว่า “องค์กรที่ไม่แสวงหารายได้หรือกำไรมาแบ่งปันกัน”คืออะไร แต่ใช้คำว่า หมายรวมถึง ซึ่งเป็นคำที่กว้างมากครอบคลุมทุกองค์กรที่ไม่ใช่ภาครัฐ ทั้งๆที่โดยปกติกฎหมายต้องเขียนนิยามให้ชัดเจนว่ากฎหมายนี้จะใช้กับบุคคลหรือกลุ่มบุคคลใด การเขียนกฎหมายแบบนี้ไม่ถูกต้อง เพราะครอบคลุมเกินไป สมมติว่าในประเทศไทยมีองค์กรเอกชนที่ไม่แสวงหากำไร 1 แสนองค์กร ชมรมผู้สูงอายุบ้านเขางุ้ม ก็จะถูกบังคับตามกฎหมายนี้ด้วย ชมรมนี้ไม่ทำอะไรเข้าขึ้นมาก็ออกมกำลังกาย แล้วยังมีชมรมเยาวชน ชมรมคนพิการ ชมรมสิ่งแวดล้อมฯลฯ มีองค์กรเหล่านี้มากมาย แล้วรัฐจะควบคุมองค์กรเหล่านี้ จะเอาคุกตะรางมาให้กลุ่มเหล่านี้ ที่ตั้งชมรมขึ้นมาแล้วต้องไปจดแจ้งการดำเนินกิจกรรม ถ้าไม่จดแจ้งมีโทษจำคุก ก็จะเกิดวิกฤติมากมายขึ้นในบ้านเมือง กฎหมายแบบนี้ฝ่ายการเมืองจะออกมาบังคับใช้จริงๆหรือ ต้องไตร่ตรองให้ดี อย่าไปเชื่อกฤษฎีกามาก

ประเด็นที่สามร่างฯกฎหมายฉบับนี้ขัดต่อรัฐธรรมนูญ อย่างน้อย 3 ประการ ประการแรกขัดต่อมาตรา 26⁴ ที่ว่าการออกกฎหมายที่เป็นการจำกัดสิทธิเสรีภาพของบุคคลต้องเป็นไปตามเงื่อนไขที่บัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญ ในกรณีที่รัฐธรรมนูญมิได้บัญญัติเงื่อนไขไว้ กฎหมายดังกล่าว ต้องไม่ขัดต่อหลักนิติธรรม ไม่เพิ่มภาระหรือจํากัดสิทธิหรือเสรีภาพของบุคคลเกินสมควรแก่เหตุ ถามว่าชมรมผู้สูงอายุถูกจำกัดสิทธิเกินสมควรหรือไม่ เพราะแค่รวมกลุ่มกันออกกำลังกายตอนเช้า แต่ไม่ได้จดแจ้งตามที่กฎหมายกำหนดกลายเป็นความผิด จะเกิดวาทกรรมขึ้นโจมตีรัฐบาลว่ากำลังเอาคุกตะรางมาให้ถึงหน้าบ้านท่านแล้ว แค่รัฐธรรมนูญมาตรา 26 นี้มาตราเดียว ร่างฯกฎหมายฉบับนี้ก็ไม่ผ่านแล้วไม่ต้องไปพิจารณามาตราอื่น ขอแค่ข้อเดียว จึงเข้าใจไม่ได้ว่ารัฐบาลจะออกกฎหมายแบบนี้มาใช้บังคับกับประชาชนได้อย่างไร เราเห็นด้วยถ้าจะออกกฎหมายมาบังคับหรือควบคุมองค์กรที่ฉ้อฉล และเห็นด้วยว่าควรนำกฎหมายที่เสนอโดยพม.มาใช้บังคับ เพราะพม.เสนอให้ส่งเสริมและสนับสนุนให้องค์กรเอกชนมีส่วนร่วมในการพัฒนาประเทศ เพราะบางเรื่องรัฐทำเองไม่ได้ต้องให้เอกชนมาร่วมดำเนินการด้วย ดูอีกมาตราก็ได้ ตามมาตรา 77⁵ วรรคท้าย รัฐพึงใช้ระบบอนุญาตและระบบคณะกรรมการในกฎหมายเฉพาะกรณีที่จําเป็น พึงกําหนดหลักเกณฑ์การใช้ดุลพินิจของเจ้าหน้าที่ของรัฐและระยะเวลาในการดําเนินการตามขั้นตอนต่าง ๆ ที่บัญญัติไว้ ในกฎหมายให้ชัดเจน และพึงกําหนดโทษอาญาเฉพาะความผิดร้ายแรง ถามว่าผู้สูงอายุที่ไปออกกำลังทุกเช้าแล้วไม่จดแจ้งการจัดตั้งชมรม ต้องมีโทษจำคุกนั้น การไม่จดแจ้งเป็นความผิดร้ายแรงหรือ ในทางอาญาต้องถือว่าคนที่ทำผิดแล้วจะต้องรับโทษ ต้องมีลักษณะการกระทำที่ชั่วร้าย ถามว่าคนเฒ่าคนแก่ที่ไปออกกำลังกายกันตอนเช้า ทำอะไรที่ชั่วร้ายหรืออย่างไร ในทางสากลกำลังมีการรณรงค์ให้มีการลดทอนความผิดทางอาญาลง decriminalize แต่นี้กลับทำตรงกันข้าม รัฐบาลอธิบายไม่ได้หรอก ถ้าจะออกกฎหมายแบบนี้ ขอให้ถอยทันที ขอเตือนอย่างกัลยาณมิตร 

สุภาวดี เพชรรัตน์ ขอเสริมนิดเดียว คือ ภาคประชาสังคมเคยนำเสนอร่างพรบ.ส่งเสริมและสนับสนุนการดำเนินงานขององค์กรเอกชน มาตั้งแต่ปี 2558 และปัจจุบันมีร่างฯที่เข้าชื่อกันกว่า 11000 คน ชื่อ ร่างพระราชบัญญัติส่งเสริมและพัฒนาองค์กรภาคประชาสังคม พ.ศ….. เสนอโดยสุนี ไชยรสและคณะประชาชน ที่รับฟังความเห็นแล้ว รอเข้าไปสู่ระเบียบวาระการประชุมของรัฐสภา ร่างฯนี้การคล้ายกับร่างของพม.ที่ ครม.รับหลักการในวันที่ 23 กุมภาพันธ์ แต่ในร่างของภาคประชาชนเสนอให้มีกองทุนพัฒนาองค์กรเอกชน แต่ร่างของ พม.ไม่มีเรื่องกองทุน

รัฐกับการควบคุมองค์กรสาธารณะประโยชน์ตามหลักกฎหมายมหาชน 

ศ.ดร.บรรเจิด สิงคะเนติ ในเยอรมนี อย่าว่าแต่องค์กรเอกชนเลย แม้แต่การก่อตั้งพรรคการเมืองก็ไม่มีกฎหมายออกมาควบคุม ยกตัวอย่างพรรคกรีน เมื่อแรกก่อตั้งเป็นแค่กลุ่มการเมืองใช้ชื่อพันธมิตร 90 ลงเลือกตั้งได้ที่นั่งนรัฐสภามาเพียง 5% ต่อมาก็ได้เพิ่มเป็น 7%  จึงประกาศเป็นพรรคการเมือง และการเป็นพรรคการเมืองก็แค่ไปจดแจ้งต่อท้องถิ่นหรือเจ้าหน้าที่รัฐส่วนกลางว่าจะเป็นพรรคการเมือง โดยไม่มีเงื่อนไขว่าต้องทำตามระเบียบอะไรหรือรัฐต้องกำหนดกฎเกณฑ์อะไรเลย จริงๆแล้วการส่งเสริมบทบาทขององค์กรเอกชนเป็นเรื่องของพรรคการเมือง ทุกพรรคไม่ว่าจะเป็นฝ่ายซ้าย ฝ่ายขวาหรือฝ่ายเป็นกลางจะมีมูลนิธิของตัวเองเพื่อทำงานส่งเสริมความเข้มแข็งของประชาชน มูลนิธิจะได้รับงบประมาณสนับสนุนกิจกรรมจากรัฐและนำไปใช้ในกิจกรรมต่างๆตามวัตถุประสงค์ และมีหลายแห่งก็ทำงานในประเทศไทย เช่น คอนราด อเดนาวร์ มีความสัมพันธ์ใกล้ชิดกับพรรคสหภาพคริสเตียนประชาธิปไตย (Christlich Demokratische Union Partei – CDU) ซึ่งต้องมีการจดแจ้งตามรัฐธรรมนูญ แต่หากเป็นองค์กรของภาคประชาชนจะดำเนินกิจกรรมอย่างไร ไม่มีการบังคับให้ต้องทำตามกฎหมายหรือไม่มีระเบียบอะไรมาบังคับให้ต้องทำแบบนั้น แบบนี้ ทั้งนี้เป็นไปตามหลักเสรีภาพในการรวมตัวหรือรวมกลุ่ม ตราบใดที่การรวมกลุ่มนั้นไม่เป็นปฏิปักษ์ต่อรัฐธรรมนูญก็ทำไป ไม่ห้าม แล้วหากมีการอ้างว่าทุกประเทศก็มีกฎหมายในการควบคุมภาคประชาชน ก็อยากทราบว่าลองเอ่ยชื่มาสักประเทศก็ได้ คงเป็นประเทศที่ปกครองด้วยระบอบอำนาจนิยม สังคมนิยม ซึ่งก็เป็นไปได้เพราะการปกครองระบอบนั้นๆ รัฐต้องมีอำนาจสูงสุด อันเป็นคนละ concept กับโลกเสรีประชาธิปไตย  ถ้ารัฐบาลอ้างว่าได้มอบหมายให้คณะกรรมการกฤษฎีกา ไปศึกษาเรื่องการส่งเสริมและกำกับดูแลองค์กรไม่แสวงหารายได้ของภาคเอกชน โดยไปศึกษากฎหมายในหลายๆ ประเทศ ไม่ว่าจะเป็น อังกฤษ ฝรั่งเศส จีน อินเดีย ญี่ปุ่น ฯลฯ ซึ่งก็พบว่าหลักๆ แล้วก็จะมีแนวทางคล้ายกันคือ เน้นเรื่องธรรมาภิบาลในองค์กรภาคประชาชน⁶ ก็ต้องไปดูในรายละเอียดว่า ประเทศเหล่านั้นควบคุมกันอย่างไร ควบคุมตรงไหน ฝรั่งเศสควบคุมอะไร ญี่ปุ่นคุมยังไง ไม่ใช่เหวี่ยงแหไปควบคุมทั้งหมด ทั้งคนเฒ่าคนแก่ก็ถูกควบคุม เชื่อว่าในประเทศเสรีประชาธิปไตยไม่มีใครเขียนกฎหมายแบบเหวี่ยงแหเช่นนี้

ถ้าจะว่ากันตามหลักกฎหมายมหาชน รัฐมีอำนาจที่จะออกกฎหมายมาควบคุมหรือจำกัดสิทธิเสรีภาพของประชาชน แต่กฎหมายนั้นต้องอยู่ภายให้หลักการ 3 หลักที่เชื่อมโยงกัน คือ หลักเหมาะสม หลักความได้สัดส่วนและหลักความสมดุลหรือพอสมควรแก่เหตุ หมายความว่า มาตรการที่รัฐจัดทำขึ้นนั้นเป็นมาตรการที่บรรลุวัตถุประสงค์ได้หรือไม่ ถ้าบรรลุวัตถุประสงค์ได้ก็ถือว่าเป็นมาตรการที่มีความเหมาะสม หากมาตรการนั้นบรรลุวัตถุประสงค์ก็ต้องมาดูต่อไปว่ามีการกระทบสิทธิของประชาชนมากน้อยเพียงใด มีทางอื่นที่จะดำเนินการไม่ให้กระทบสิทธิหรือไม่ ถ้ามีต้องใช้มาตรการนั้น แปลว่าถ้ามาตรการที่บรรลุผลนั้นกระทบสิทธิประชาชนน้อยที่สุด ต้องเลือกใช้มาตรการนั้น และต้องไปดูให้สอดคล้องกับหลักที่สามด้วยว่า ต้องชั่งน้ำหนักดูว่ามาตรการที่บรรลุวัตถุประสงค์ กระทบสิทธิเสรีภาพประชาชนน้อยที่สุดแล้ว ต้องเปรียบเทียบดูว่าผลประโยชน์สาธารณะกับสิทธิเสรีภาพของบุคคลได้เปรียบเสียเปรียบกันอย่างไร ลองพิจารณาจากร่างฯนี้ ถ้าหากว่าการจดแจ้งบรรลุวัตถุประสงค์ แต่การรับเงินจากต่างประเทศองค์กรเอกชนไม่แจ้งให้รัฐทราบที่มาของเงิน แต่กิจกรรมที่ดำเนินการกลับบรรลุเป้าหมายเพราะประชาชนได้รับประโยชน์ อาจตีความได้ว่าการจดแจ้งการจัดตั้งไม่บรรลุผล แต่หากสมมติว่าการจดแจ้งบรรลุผล แต่กลับส่งผลกระทบต่อประชาชนทั่วทุกหัวระแหง เช่นที่ยกตัวอย่างชมรมผู้สูงอายุทั่วประเทศจะออกกำลังกายกันทุกเช้าไม่ได้ ถ้าไม่จดแจ้งการจัดตั้งชมรมก่อน อย่างนี้ต้องถือว่าประชาชนจำนวนมากได้รับผลกระทบ ถามว่ากฎหมายนี้จะบรรลุวัตถุประสงค์ได้อย่างไร แล้วจะเกิดคำถามที่ใหญ่กว่านั้นอีกว่าสิทธิในการรวมตัวกันเป็นกลุ่ม เป็นชมรมที่รัฐธรรมนูญให้การรับรองคุ้มครอง ไม่บังเกิดผลเพราะต้องอยู่ภายใต้กฎหมายนี้ จะเป็นแบบนั้นไปได้อย่างไร ที่รัฐธรรมนูญไร้ความหมายไปเลย การที่รัฐจะออกกฎหมายอะไรต้องคำนึงถึงความสมควรแก่เหตุ หากออกกฎหมายมาแล้วประชาชนเดือดร้อนทุกหย่อมหญ้า รัฐจะทำแบบนี้ไปทำไม เราจะเผาบ้านเพื่อจับหนูตัวเดียวอย่างนั้นหรือ

การดำเนินการที่เหมาะสมสำหรับประเทศไทย

สุภาวดี เพชรรัตน์ ภาคประชาชนได้แลกเปลี่ยนความคิดเห็นกันหลายครั้งและยังคงยืนยันข้อเสนอเดียวว่าให้รัฐบาลถอนร่างฯของกฤษฎีกาออกไปก่อน หากหน้าตาของร่างฯยังมีการควบคุมแบบนี้ และได้จัดทำจดหมายถึงนายกรัฐมนตรี ถึงรัฐสภา ขอให้ถอนร่างกฎหมายฉบับนี้ออกไป โดยภาคประชาสังคม องค์กรชุมชน เช่น สภาองค์กรชุมชน ได้จัดให้สมาชิกได้ศึกษาร่างฯนี้แล้ว และมีมติให้ทำหนังสือถึงนายกรัฐมนตรีโดยตรง เพราะเท่ามี่ทราบร่างฯนี้ไม่ได้ออกจากกฤษฎีกาเองตามลำพัง แต่เป็นนายกรัฐมนตรีมีบัญชาให้กฤษฎีกาศึกษากฎหมายควบคุมองค์กรเอกชน จากประเทศต่างๆ จึงออกมาเป็นร่างฯที่มีหน้าตาแบบนี้ ส่วนเครือข่ายองค์กรเอกชนอื่นๆก็ได้ทำการศึกษาร่างฯนี้เช่นกันและเห็นตรงกันว่าต้องคัดค้านร่างฯนี้ เพราะไม่ใช่เป็นร่างฯที่จำกัดสิทธิเสรีภาพในการรวมตัวเป็นองค์กรเอกชนเท่านั้น แต่รวมไปถึงคนทุกคนที่จะรวมตัวกันทำกิจกรรมเพื่อประโยชน์สาธารณะด้วย ร่างฯนี้จึงเป็นร่างฯที่ขัดขวางเสรีภาพในการรวมตัวของคนทุกคน อันขัดต่อหลักกฎหมายสิทธิมนุษยชนสากลของสหประชาชาติที่ประเทศไทยเป็นภาคี เช่น กติการะหว่างประเทวศว่าด้วยสิทธิพลเมืองและสิทธิทางการเมือง ปฏิญญาสากลว่าด้วยสิทธิมนุษยชน

ศ.ดร.บรรเจิด สิงคะเนติ ปรการแรกภาคประชาชน ประชาสังคมต้องแสดงทัศนะคัดค้านร่างฯกฎหมายฉบับนี้ให้เป็นกระแสหลัก บ้านเมืองเกิดภาวะวิกฤตจากการระบาดของเชื้อโควิด -19 ยัไม่พอ รัฐจะสร้างวิกฤตรอบใหฒ่จากร่างฯฉบับนี้อีก ซึ่งบ้านเมืองจะไปไม่ได้ ประการที่สองสมมติว่ากระบวนการจัดทำกฎหมายผ่านการรับฟังความเห็นทุกภาคส่วนมาแล้ว นำเข้าสู่สภาฯและรัฐบาลใช้เสียงข้างมากโหวตให้ผ่านขั้นรับหลักการและผ่านวาระสอง ก่อนการลงพระปรมาภิไธย ภาคประชาชนต้องไปล๋อบบี้พรรคการเมืองฝ่ายค้าน ให้ใช้เสียง สส. 1/10 นำเรื่องเข้าสู่การพิจารณาของศาลรัฐธรรมนูญว่าร่างฯนี้เป็นกฎหมายที่ขัดต่อรัฐธรรมนูญ หากผ่านกระบวนการลงพระปรมาภิไธยไปแล้ว ประกาศใช้เป็นกฎหมายแล้ว ก็ต้องไปใช้กลไกร้องเรียนต่อผู้ตรวจการแผ่นดินว่ากฎหมายนี้กระทบต่อสิทธิเสรีภาพของประชาชนอย่างกว้างขวาง ขอให้ผู้ตรวจการแผ่นดินส่งเรื่องให้ศาลรัฐธรรมนูญดำเนินการ ประการต่อมานำเรื่องเข้าสู่การพิจารณาของศาลยุติธรรม แล้วใช้กลไกของศาลให้ส่งเรื่องให้ศาลรัฐธรรมนูญพิจารณาว่ากฎหมายนี้ขัดหรือแย้งต่อรัฐธรรมนูญ ประการสุดท้ายใช้สิทธิทางตรงตามรัฐธรรมนูญมาตรา 213 ที่ว่าบุคคลซึ่งถูกละเมิดสิทธิหรือเสรีภาพที่รัฐธรรมนูญคุ้มครองไว้มีสิทธิยื่นคําร้อง ต่อศาลรัฐธรรมนูญเพื่อมีคําวินิจฉัยว่าการกระทํานั้นขัดหรือแย้งต่อรัฐธรรมนูญ ทั้งนี้ ตามหลักเกณฑ์ วิธีการ และเงื่อนไขที่บัญญัติไว้ในพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยวิธีพิจารณาของศาลรัฐธรรมนูญ 

กล่าวโดยสรุป จริงๆแล้วไม่อยากให้ต้องไปถึงขั้นตอนอื่นๆที่ต้องพึ่งศาลรัฐธรรมนูญ ขอเพียงไปเตือนสติฝ่ายการเมืองให้เห็นว่าหากผ่านกฎหมายนี้ออกมาจะเป็นวิกฤตของบ้านเมืองกันเลย เพราะกฎหมายนี้เท่ากับไปยกเลิกหมวด 3 ของรัฐธรรมนูญ เรื่องสิทธิเสรีภาพของชาวไทย นั่นคือวิกฤตยิ่งกว่า ซึ่งไม่อยากให้ไปถึงขั้นนั้น

___________________